| เผยแพร่ |
|---|
การบริโภคน้ำมันปิโตรเลียมที่เพิ่มขึ้นของประเทศไทยอันเนื่องจากการพัฒนาเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมที่เริ่มตั้งแต่ทศวรรษ 2490 และขยายตัวเพิ่มขึ้นหลังรัฐบาลประกาศนโยบายและแผนพัฒนาเศรษฐกิจในช่วงทศวรรษ 2500 ยิ่งเมื่อไทยนำเข้าน้ำมันดิบและน้ำมันสำเร็จรูปจากตลาดโลก จึงเป็นเรื่องที่จะปฏิเสธไม่ได้ถ้าหากตลาดน้ำมันโลกมีการเปลี่ยนแปลง ไทยย่อมได้รับผลกระทบด้วย
ภาวะราคาน้ำมันปรับตัวสูงขึ้นตามที่ผู้คนหลากหลายรุ่นประสบในปัจจุบัน หากย้อนกลับไปในอดีต เหตุการณ์ลักษณะนี้เคยเกิดขึ้นในไทยมาแล้ว
วิทยานิพนธ์เรื่อง “ก่อนจะเป็น ปตท. : ประวัติศาสตร์อุตสากรรมน้ำมันปิโตเลียมในประเทศไทย ตั้งแต่พ.ศ.2489 ถึง 2521” โดย อนรรฆ พิทักษ์ธานิน บรรยายไว้ว่า การปรับตัวรวดเร็วของราคาน้ำมันโลกจนกลายเป็นวิกฤตราคาน้ำมันที่เกิดขึ้นในกลางทศวรรษ 2510 มีสาเหตุมาจากการต่อรองรายได้จากน้ำมันกลุ่มประเทศผู้ผลิตน้ำมันเป็นสินค้าออก (OPEC)
ความขัดแย้งซึ่งทวีความรุนแรงขึ้นระหว่างกลุ่มประเทศอาหรับกับประเทศอิสราเอล ดูจะส่งผลต่ออุตสาหกรรมน้ำมันภายในประเทศของไทย อันเป็นแรงผลักดันส่วนหนึ่งที่นำทางไปสู่การจัดตั้งการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยในต้นทศวรรษ 2520
นอกจากนี้วิกฤตราคาน้ำมันกลางทศวรรษ 2520 ยังเป็นแรงผลักสำคัญต่อทั้งรัฐบาลและบริษัทเอกชนต่างประเทศในการลงทุนสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในประเทศไทยอย่างเป็นรูปธรรมทั้งบนชายฝั่งและในทะเล ก่อนที่จะประสบความสำเร็จในช่วงเวลาต่อมา
ไทยกับ “น้ำมัน”
มีข้อมูลว่า ไทยสั่งซื้อน้ำมันเป็นครั้งแรกเมื่อ พ.ศ. 2431 ในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 โดยซื้อ “น้ำมันก๊าด” จากประเทศรัสเซีย เพื่อใช้จุดตะเกียงให้แสงสว่างตามบ้านและถนนหนทาง แทนการใช้น้ำมันพืช และไขสัตว์
โดยในสมัยรัชกาลที่ 5 รัฐตั้งเสาไฟส่องสว่างลักษณะเป็นเสาโคมตะเกียงน้ำมันก๊าดตามถนนสายต่าง ๆ เพื่อให้แสงส่องสว่างในพื้นที่สาธารณะ กองตระเวนในสังกัดกระทรวงนครบาล เป็นฝ่ายดูแลรับผิดชอบ เมื่อถึงพ.ศ. 2427 กรุงเทพฯ ถึงเริ่มมี “ไฟฟ้า” เป็นแหล่งแสงสว่างชนิดใหม่ของเมือง
ขณะที่การใช้น้ำมันในช่วงพุทธทศวรรษ 2430 ช่วงแรกเริ่มที่ไทยนำเข้าน้ำมัน นำเข้าเฉพาะน้ำมันเคโรซีน (kerosene) หรือน้ำมันก๊าดสำหรับใช้ส่องสว่างตามที่กล่าวข้างต้น ภายหลังถึงปรากฏว่านำเข้าน้ำมันแกสโซลีน (gasoline) หรือน้ำมันเบนซิน (benzene) ซึ่งใช้สำหรับเครื่องยนต์ในช่วงพุทธศตวรรษ 2450
ในภาคการขนส่ง สยามประเทศเริ่มตัดถนนแบบสมัยใหม่นับตั้งแต่ทศวรรษ 2400 เพื่อรองรับการสัญจรเดินทาง ภายหลังจากผ่านยุคพาหนะแรงงานสัตว์และคน ในช่วงทศวรรษ 2440 พาหนะที่ใช้เริ่มปรากฏรถยนต์เข้ามา ซึ่งการใช้รถยนต์นี้สัมพันธ์กับการบริโภคและการค้าน้ำมันที่ขยายตัวมากขึ้น
หลังจาก 2455 เป็นต้นมา ถึงเริ่มนำเข้าน้ำมันเบนซินหรือแกสโซลีน ตามความต้องการจากภาคขนส่งทางบกและทางน้ำจากบริบทแวดล้อมที่เครื่องยนต์ลูกสูบสันดาปเริ่มเข้ามาทดแทนเครื่องจักรไอน้ำแบบเดิมและแพร่หลายในสังคมและราชการ
โอเปกและวิกฤตน้ำมันครั้งแรก
ก่อนทศวรรษ 2500 กลุ่มบริษัทน้ำมันที่มีเครือข่ายการค้า การขนส่ง การผลิตกว้างขวางครอบคลุมทั่วโลกเป็นที่รู้จักกันในนาม “พี่สาวทั้งเจ็ด” (The Seven Sisters) หรือ “ผู้ยิ่งใหญ่” (The Majors) อันประกอบไปด้วยบริษัทน้ำมัน 7 แห่ง
กลุ่มบริษัทเหล่านี้มีบทบาทและอิทธิพลต่อการผลิต ราคาและตลาดน้ำมันส่วนใหญ่ของโลก ผ่านการควบคุมแหล่งน้ำมันและโรงกลั่นขนาดใหญ่ของโลก ทั้งในทะเลแคริเบียน สหรัฐอเมริกา แอฟริกาเหนือและตะวันออกกลาง
บริษัทเหล่านี้ไม่แต่เพียงมีอำนาจต่อรองกับประเทศผู้ผลิตเท่านั้น แต่ยังมีอิทธิพลสำคัญต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศของประเทศมหาอำนาจหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 อย่างสหรัฐอเมริกา ให้เอื้อต่อการขยายตัวและตลาดน้ำมันด้วยเช่นกัน
อย่างไรก็ดี ตั้งแต่กลางทศวรรษ 2490 อิทธิพลของ “ผู้ยิ่งใหญ่” เริ่มถูกแทรกแซงมากขึ้นจากรัฐบาลประเทศผู้ผลิตในตะวันออกกลางและแอฟริกาเหนือที่เริ่มทวีบทบาทในตลาดน้ำมันโลกภายใต้ความต้องการจากยุโรปและเอเชียที่ขยายตัวมากขึ้น
กระแสชาตินิยมหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และการปลดแอกจากอาณานิคมได้ทำให้บรรดาชนชั้นทางการเมืองและเศรษฐกิจจำนวนหนึ่งในประเทศเหล่านี้เริ่มตระหนังถึงอิทธิพลสำคัญของการผลิตน้ำมันโดย “ผู้ยิ่งใหญ่”
ปี พ.ศ. 2502 การตัดราคาอ้างอิงหรือราคาประกาศ (post price) ของน้ำมันดิบที่ผลิตได้จากประเทศเวเนซูเอลาและประเทศในตะวันออกกลางโดยไม่ได้แจ้งให้รัฐบาลประเทศเหล่านี้ทราบ ทำให้รายได้สัมปทานลดน้อยลง กลุ่มบริษัทยังทำในลักษณะเดียวกันอีกครั้งเมื่อ พ.ศ.2503
สภาพของตลาดน้ำมันดังกล่าวส่งผลให้ในเดือนกันยายน พ.ศ.2503 ประเทศผู้ผลิตน้ำมัน 5 ประเทศ ได้แก่ อิรัก อิหร่าน คูเวต ซาอุดิอาระเบีย และเวเนซูเอลา ได้หารือกันที่กรุงแบกแดด และประกาศจัดตั้งกลุ่มประเทศผู้ผลิตน้ำมันเป็นสินค้าออก (Organization of Petroleum Exporting Countries : OPEC)
วิทยานิพนธ์โดยอนรรฆ พิทักษ์ธานิน อธิบายว่า ในช่วงแรกโอเปกไม่ได้มีบทบาทมากนัก จนกระทั่งต้นทศวรรษ 2510 ถึงเริ่มมีบทบาทต่อการผลิตและตลาดน้ำมันโลกมากขึ้น โดยข้อมูลในเดือนมิถุนายน พ.ศ.2511 โอเปกมีสมาชิกทั้งหมด 13 ประเทศ เป็นผู้กุมการผลิตน้ำมันดิบกว่าร้อยละ 80 ของโลก และประกาศนโยบายและเจตจำนงของการเข้าไปมีส่วนร่วมในการผลิตน้ำมันปิโตรเลียมร่วมกับบริษัทเอกชน เข้ามามีอำนาจกำหนดราคาประกาศ
ต่อมาในเดือนธันวาคม พ.ศ.2513 โอเปกมีมติเพิ่มเติม ขอขยายส่วนแบ่งกำไรจากบริษัทน้ำมันมาเป็นร้อยละ 50 ในงานวิทยานิพนธ์พบข้อมูลว่าในปี พ.ศ.2517 ส่วนแบ่งกำไรของโอเปกอยู่ที่ร้อยละ 98
จากบทบาทของโอเปกที่มีอิทธิพลต่อการผลิตและราคาน้ำมัน ในเวลาต่อมา ราคาน้ำมันในตลาดโลกปรับตัวสูงขึ้นเรื่อยมานับตั้งแต่ พ.ศ.2512 แต่ในขณะนั้นราคาน้ำมันไม่ได้ปรับตัวสูงขึ้นอย่างรวดเร็วมากนัก
ในเดือนตุลาคม พ.ศ.2516 เกิดสงครามยม คิปปูร์(Yom Kippur) เป็นการปะทะกันของกลุ่มประเทศอาหรับกับอิสราเอล กลุ่มโอเปกที่มีสมาชิกส่วนใหญ่เป็นอาหรับใช้น้ำมันเป็นเครื่องมือในทางการเมืองเพื่อบีบให้อิสราเอลถอนทหารจากดินแดนปาเลสไตน์และให้ประเทศต่างๆ ถอนการสนับสนุนอิสราเอล
มาตรการที่ใช้คือ ลดกำลังการผลิตร้อยละ 5 ต่อเดือนจนกว่าอิสราเอลจะถอนกำลังทหาร งดขายน้ำมันให้ประเทศที่สนับสนุนอิสราเอล ขึ้นราคาน้ำมันดิบอีกร้อยละ 70
การดำเนินการด้านการผลิตและราคาน้ำมันของโอเปกนี้ส่งผลทำให้ราคาน้ำมันเพิ่มขึ้น จากประมาณบาเรลละ 3.01 เหรียญสหรัฐ มาเป็น 11.25 เหรียญสหรัฐ ในปี พ.ศ.2518
โอเปกและวิกฤตน้ำมันครั้งแรกกับเศรษฐกิจไทย
จากเหตุการณ์สงครามยม คิปปูร์ ในเดือนตุลาคม พ.ศ.2516 (ปี พ.ศ. 2516 อัตราแลกเปลี่ยน 1 เหรียญสหรัฐฯ เท่ากับ 20 บาท) ทำให้ราคาน้ำมันโลกเพิ่มสูงขึ้นอย่างมากและปรับตัวอย่างต่อเนื่อง ประเทศที่นำเข้าน้ำมันย่อมได้รับผลกระทบ
ประเทศไทยซึ่งพึ่งพาน้ำมันจากการนำเข้าจากตะวันออกกลางเป็นส่วนใหญ่ในเวลานั้นก็ได้รับผลกระทบเช่นกัน จากวิทยานิพนธ์โดย อนรรฆ พิทักษ์ธานิน พบว่า วิกฤตการณ์น้ำมันเริ่มส่งผลกระทบต่อประเทศไทยในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ.2516 พบการปรับราคาขายปลีกน้ำมันเฉลี่ยเพิ่มขึ้นมากกว่าร้อยละ 15 น้ำมันเบนซินปรับขึ้นจาก 2.09 บาท มาเป็น 2.50 บาทต่อลิตร น้ำมันดีเซลปรับจาก 1.05 บาท มาเป็น 1.41 บาทต่อลิตร
วิทยานิพนธ์ว่าด้วยเรื่องประวัติศาสตร์อุตสากรรมน้ำมันปิโตเลียมในประเทศไทย ระบุว่า การปรับราคาน้ำมันขึ้นประมาณร้อยละ 30 เป็นการปรับราคาน้ำมันขึ้นอย่างรวดเร็วครั้งแรกในไทย ก่อนจะปรับขึ้นอีกในปี พ.ศ.2517 และ พ.ศ.2518
วิกฤตน้ำมันแพงส่งผลมายังเศรษฐกิจของไทย เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้เกิดเงินเฟ้อในขณะนั้น และกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของคนในไทย หน่วยงานต่างๆ พยายามเสนอหาทางออกเพื่อบรรเทาปัญหา อาทิ กลุ่มนิสิตนักศึกษาที่กำลังมีบทบาททางการเมืองเสนอนโยบายแก้ไขปัญหาน้ำมันและรณรงค์ประหยัดน้ำมัน
ส่วนกลุ่มหน่วยงานเสนอลดใช้น้ำมันด้วยการปิดสถานเริงรมย์ให้เร็วขึ้น เสนอลดการใช้รถยนต์ส่วนตัวด้วยการห้ามวิ่งในวันอาทิตย์ และงดจำหน่ายน้ำมันในวันเสาร์ เป็นต้น ฝั่งรัฐบาลออกมาตรการหลายประการเพื่อป้องกันการกักตุนและขึ้นราคาน้ำมันโดยพลการ ส่วนหนึ่งคือพระราชบัญญัติป้องกันการค้ากำไรเกินควร พ.ศ.2490
การแก้ไขปัญหาน้ำมันของรัฐบาลไทย
ผลกระทบครั้งนั้นยังส่งผลเรื่อยมาจนถึงต้นพ.ศ.2518 รัฐบาลพยายามแก้ไขปัญหาผ่านการประกาศพระราชกำหนดแก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง และจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมาดูแลปัญหาน้ำมัน
ท้้งนี้ การแก้ไขปัญหาน้ำมันของรัฐบาลเริ่มมีบทบาทเพิ่มขึ้นในช่วงปลายพ.ศ.2516 ในวันที่ 26 ธันวาคม มีการประกาศใช้พระราชกำหนดแก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง
ในช่วงเดียวกัน นายบุญมา วงศ์สวรรค์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง แถลงเรื่องมีความเป็นไปได้ว่าราคาน้ำมันในอนาคตอาจเพิ่มสูงขึ้น เพราะการปันส่วนน้ำมันจากสต็อกที่เหลือทำให้เกิดปัญหาตามมา เช่น ความไม่ยุติธรรมของการปันส่วน การกักตุนน้ำมัน และตลาดมืดน้ำมัน เป็นต้น
เช่นเดียวกันกับนายประมุข บุณยรัตนเวช ผู้จัดการบริษัทเอสโซ่ฯ ในเวลานั้น ได้กล่าวถึงสถานการณ์หลังกลุ่มโอเปกประกาศขึ้นราคาน้ำมันในต้นพ.ศ.2517 ว่า
“สถานการณ์น้ำมันมีการเปลี่ยนแปลงแทบทุกวันจึงไม่อาจคาดการณ์อะไรแน่นอนลงไปได้ในขณะนี้ การประกาศขึ้นราคาดิบของกลุ่มประเทศผู้ผลิตอีกกว่าเท่าตัวนี้ ก็ยังไม่อาจกำหนดแน่นอนลงไปได้ว่าจะส่งผลถึงประเทศไทยเมื่อใดและมากน้อยขนาดไหน แต่ถ้าเป็นไปตามสถานการณ์เช่นที่ว่าก็เป็นเรื่องแน่นอนที่ราคาน้ำมันในประเทศไทยจะต้องขึ้นตามไปด้วยและเป็นราคามากที่สุดเป็นประวัติการณ์”
รัฐบาลได้เจรจากับประเทศผู้ผลิตน้ำมันจำนวนหนึ่งเพื่อขอซื้อน้ำมันหรือแลกเปลี่ยนน้ำมันเป็นกรณีพิเศษ โดยตั้งแต่ปลายพ.ศ.2516 ฝ่ายรัฐโดยการนำของพลตรี ชาติชาย ชุณหะวัณ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการต่างประเทศ (ตำแหน่งและยศในขณะนั้น) ได้เปิดเจรจากับประเทศซาอุดิอาระเบียและคูเวตเพื่อขอซื้อน้ำมันในราคาพิเศษหรือแลกเปลี่ยนกับข้าวไทย
ในเดือนมกราคม พ.ศ.2517 พลตรีชาติชาย กล่าวว่า มีความเป็นไปได้ที่การเจรจาจะสำเร็จ เหลือเพียงแต่การต่อรองด้านราคาเท่านั้น การแลกเปลี่ยนจะเป็นลักษณะประเทศซาอุดิอาระเบียซื้อข้าวในราคาพิเศษ ส่วนไทยจะได้ซื้อน้ำมันในราคาพิเศษ แต่แล้วการเจรจาก็ไม่ประสบความสำเร็จตามเป้าหมาย ทางรัฐบาลซาอุดิอาระเบียได้ยื่นข้อเสนอให้กู้เงินระยะยาวเป็นจำนวน 40 ล้านเหรียญสหรัฐฯ ในอัตราดอกเบี้ยต่ำเพื่อใช้ในการซื้อน้ำมันดิบแทน
สถานการณ์น้ำมันเริ่มเลวร้ายขึ้นในช่วงเดือนสิงหาคม พ.ศ.2517 รัฐบาลไทยเจรจาขอซื้อน้ำมันกับอียิปต์ แต่กลับถูกปฏิเสธ เพราะอิยิปต์ก็ได้รับผลกระทบจากวิกฤตการณ์น้ำมันในประเทศอย่างหนัก
รัฐบาลไทยยังไม่ลดความพยายามเพื่อให้ได้น้ำมันดิบมาในราคาพิเศษ ในเดือนตุลาคมปีเดียวกัน พลตรีชาติชาย เจรจาผ่านนายราชิด ปลัดกระทรวงการต่างประเทศคูเวต ในการเตรียมเปิดความสัมพันธ์ทางการทูต และขอแลกเปลี่ยนน้ำมันดิบกับข้าว ไม้ และอาหารของไทย ซึ่งได้การตอบรับที่ดี
เวลาเดียวกัน การเจรจากับซาอุดิอาระเบียก็เป็นผลสำเร็จ โดยอธิกรมบดีการค้าต่างประเทศในเวลานั้นกล่าวว่า “ไทยจะขายข้าว น้ำตาล และซีเมนต์ในราคาพิเศษ แลกกับการซื้อน้ำมันดิบในราคาถูกกว่าจากตลาดซาอุฯ”
การแก้ไขปัญหาด้านการขาดแคลนราคาน้ำมันและมาตรการประหยัดพลังงานของรัฐสะท้อนให้เห็นการแก้ปัญหาการนำเข้าและตลาดน้ำมันโดยรัฐ ผ่านการสร้างสัมพัธภาพและรูปแบบรัฐต่อรัฐ และนอกจากรัฐจะเข้ามาแทรกแซงตลาดน้ำมันผ่านการนำเข้าน้ำมัน “แบบพิเศษ” แล้ว ในช่วงเวลานี้รัฐบาลยังเข้ามาควบคุมราคาน้ำมันภายในประเทศอย่างใกล้ชิด ซึ่งจะนำมาสู่ความตึงเครียดระหว่างรัฐบาลและสังคมไทยโดยรวมกับโรงกลั่นของเอกชน
เมื่อเวลาผ่านไป แม้ว่าสถานการณ์น้ำมันในตะวันออกกลางเริ่มคลี่คลายแล้ว ราคาน้ำมันในตลาดโลกเริ่มมีเสถียรภาพมากขึ้น กลับกัน สถานการณ์น้ำมันในไทยยังไม่อาจคลี่คลายโดยง่าย เนื่องจากความตึงเครียดระหว่างโรงกลั่นกับรัฐบาล
ความตึงเครียดยังคงอยู่จนถึงปลายปี 2518 ซึ่งบรรยากาศน้ำมันเริ่มมีเสถียรภาพ สถานการณ์ที่โรงกลั่นเอกชนได้กดดันรัฐบาลตลอดช่วงวิกฤติน้ำมันทำให้กลุ่มชนชั้นนำทางการเมือง กลุ่มสื่อสารมวลชน และนักศึกษา เรียกร้องให้รัฐบาลยึดโรงกลั่นเอกชนมาดำเนินการ หรือให้จัดตั้งบริษัทน้ำมันแห่งชาติมาดำเนินการด้านการกลั่นไปจนถึงตลาดน้ำมันภายในประเทศ ซึ่งผู้จัดทำวิทยานิพนธ์มองว่า “การเรียกร้องและความคิดที่ว่านี้ ดูจะมีความน่าสนใจอย่างมากและเป็นพื้นฐานสำคัญในการตั้งการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยในต้นทศวรรษ 2520”
อ้างอิง :
นนทพร อยู่มั่งมี. “คดีไฟไหม้ในกรุงเทพฯ สมัยรัชกาลที่ 5 : ภาพสะท้อนวิถีชีวิตของราษฎรและการปกครองของรัฐสมัยใหม่”, ใน ศิลปวัฒนธรรม ฉบับพฤษภาคม 2558.
ชัย เรืองศิลป์. ประวัติศาสตร์ไทยสมัย พ.ศ. 2352-2453 : ด้านเศรษฐกิจ. กรุงเทพฯ : มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2522. น. 318.
แรกใช้ “น้ำมัน” ในสยาม เมื่อ 130 ปีก่อน สั่งซื้อจากไหน? . ศิลปวัฒนธรรม. เว็บไซต์. เผยแพร่เมื่อ 23 พฤษภาคม 2561. เข้าถึงเมื่อ 10 มีนาคม 2565. <https://www.silpa-mag.com/history/article_15580>
อนรรฆ พิทักษ์ธานิน. “ก่อนจะเป็น ปตท.” : ประวัติศาสตร์อุตสาหกรรมน้ำมันปิโตรเลียมในประเทศไทย ตั้งแต่ พ.ศ. 2489 ถึง 2521. วิทยานิพนธ์อักษรศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์ ภาควิชาประวัติศาสตร์ คณะอักษรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2556. น. 160-173.
เผยแพร่เนื้อหาในระบบออนไลน์ครั้งแรกเมื่อ 24 มีนาคม 2565
