“อำเภอ” มาจากไหน? ยุคแรกจัดตั้งอำเภออย่างไร กรมการอำเภอทำหน้าที่อะไร

ภาพประกอบเนื้อหา - เจ้าหน้าที่จับผู้ร้าย 7 รายที่ปล้นเกวียนพ่อค้า ที่บ้านประทาบ แขวงอำเภอนอก เป็นภาพตัวอย่างการจับโจรแถบอีสาน (ภาพไม่ระบุปี ภาพจากหอจดหมายเหตุ)

“อำเภอ” เป็นหน่วยการปกครองรองมาจากจังหวัด แต่ก่อนนี้เรียกหน่วยการปกครองนี้ว่า “แขวง” แต่ไม่ค่อยจะมีบทบาทในการปกครองมากนัก เพราะว่าความสำคัญไปอยู่ที่เมืองเสียส่วนใหญ่ แต่จากการปฏิรูปการปกครองในสมัยรัชกาลที่ 5 ทำให้อำเภอกลายเป็นส่วนราชการที่สำคัญของการบริหาร

ตามแผนการปรับปรุงระบบบริหารราชการส่วนภูมิภาค ซึ่งสมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ในฐานะเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย ได้ทรงกำหนดไว้ให้อำเภอเป็นหน่วยการปกครองขึ้นตรงต่อกระทรวงมหาดไทย อำเภอมีความใกล้ชิดกับประชาชนมากกว่าเมือง จึงมีความสำคัญในฐานะที่เป็น “จุดกระทบ” ระหว่างรัฐบาลกับประชาชน ดังนั้น อำเภอจึงเป็นผู้บริหารราชการในท้องที่และให้บริการทุกอย่างในทัศนะที่รัฐบาลจะมีนโยบายแก่ประชาชน อำเภอจึงเป็นเครื่องมือของรัฐในการปกครองประชาชน

สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงแถลงถึงวัตถุประสงค์การปรับปรุงหน่วยการปกครองนี้ให้บรรลุผลสำเร็จไว้ 5 ประการ คือ

1. ท้องที่หลายตำบล ซึ่งรวมเป็นอำเภอหนึ่งนี้ จะให้มีกรมการต่างหูต่างตาผู้ว่าราชการเมือง คอยตรวจตรารักษาแบบแผนที่จัดการปกครองในหมู่บ้านและตำบลให้เป็นไปได้จริง และมิให้มีเหตุขัดข้องหรือให้เสื่อมทรามประการใด และให้กรมการอำเภอนี้เป็นที่ปรึกษาหารือของกำนันพันทนายบ้านทั้งปวงในจังหวัดอำเภอนั้น ในการที่จะรักษาความปรองดองเรียบร้อยในตำบลและหมู่บ้านทั้งปวงในอำเภอนั้น ประการหนึ่ง

2. จะให้กรมการอำเภอนี้ช่วยกับกำนันในการที่จะระงับคดีเล็กน้อยอันไม่จำเป็นจะต้องส่งโรงศาลให้สำเร็จแก่กันไปโดยสะดวก ไม่ให้ราษฎรได้ความลำบากโดยจำต้องมาฟ้องร้องว่ากล่าวกันเป็นสำนวนยืดยาวป่วยการทำมาหากิน ประการหนึ่ง

3. จะให้กรมการอำเภอนี้ เป็นพนักงานเก็บภาษีอากรในท้องที่ให้เป็นยุติธรรม ตามข้อบังคับพิกัดท้องตรา ประการหนึ่ง

4. จะให้กรมการอำเภอนี้ เป็นผู้ทำบริคณฑ์สัญญากรมธรรม์รูปพรรณในการกู้ยืมซื้อขายทั้งปวงในจังหวัดอำเภอนั้น ประการหนึ่ง

5. จะให้กรมการอำเภอ เป็นพนักงานตรวจตราไต่สวนเอาตัวโจรผู้ร้ายในจังหวัดอำเภอนั้น ประการหนึ่ง

สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ประทับภายในห้องทรงงาน กระทรวงมหาดไทย ที่ศาลาลูกขุน ในพระบรมมหาราชวัง

มาตรการสําคัญของสมเด็จฯ กรมพระยาดํารงราชานุภาพ คือการตราพระราชบัญญัติลักษณะปกครอง ท้องที่ ซึ่งกําหนดแบบแผนและวิธีการปกครองหน่วยบริหารราชการหน่วยนี้ไว้เป็นลายลักษณ์อักษร ทรงนําร่างกฎหมายใหม่เสนอต่อที่ประชุมข้าหลวงเทศาภิบาลประจำปี เมื่อ ร.ศ. 115 (พ.ศ. 2439) เรียกว่า “ข้อบังคับลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. 115” โดยมอบหมายให้ข้าหลวงเทศาภิบาลถือเอาเป็นแบบแผนในการออกไปจัดการปกครองท้องที่ และเพื่อหาข้อขัดข้องและปัญหาในการบริหาร ซึ่งจะได้นำมาแก้ไขก่อนจะเป็นกฎหมายในอนาคต

ข้อบังคับลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. 115 เป็นแนวปฏิบัติที่ใช้มาประมาณ 1 ปี ในปีต่อมากระทรวงมหาดไทยจึงได้ตราข้อบังคับฉบับนี้ออกมาเป็นพระราชบัญญัติ มีชื่อว่า “พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. 116” ซึ่งนอกจากจะบัญญัติถึงแบบแผนการปกครองชั้นอําเภอแล้ว ยังมีข้อบัญญัติถึงแบบแผนการปกครองชั้นตําบลและหมู่บ้านด้วย

วิธีการกำหนดอำเภอนั้น ตามพระราชบัญญัติระบุไว้ว่า หากภูมิประเทศเป็นที่ราบ กำหนดพลเมืองประมาณ 10,000 คน ให้เป็น 1 อำเภอ, หากภูมิประเทศเป็นป่าหรือภูเขา หรือพลเมืองตั้งบ้านเรือกระจัดกระจาย หรือมีพลเมืองจำนวนน้อย กำหนดระยะทางที่พึงจะเดินไปมาได้ตลอดท้องที่ราว 12 ชั่วโมง ให้เป็น 1 อำเภอ, หากเป็นท้องที่ว่าง ป่าพงดงเขา ไม่มีบ้านเรือนประชาชนอาศัยมากเท่าใด ให้จัดจัดท้องที่ฝากขึ้นอยู่กับอำเภอซึ่งติดกันกับที่ว่างนั้น

สำหรับข้าราชการประจำอำเภอ เรียกว่า “กรมการอำเภอ” ประกอบไปด้วย นายอำเภอ ปลัดอำเภอ และสมุห์บัญชีอำเภอ

หน้าที่ของกรมการอำเภอนอกจากบริหารปกครองท้องที่แล้ว ยังมีหน้าที่อื่นอีกเช่น การรักษาความสงบเรียบร้อยในท้องที่, การสืบจับโจรผู้ร้าย, รักษาผลประโยชน์แผ่นดิน จัดเก็บภาษีบางประเภท, ป้องกันโรคร้าย, เป็นธุระจัดการการแพทย์ท้องที่ เช่นปลูกฝี, ตรวจตรากำจัดสิ่งสกปรกในท้องที่, ทำนุบำรุงการศึกษา ฯลฯ

พระราชบัญญัตินี้จึงเป็นกฎหมายฉบับแรก ๆ ที่เป็นรากฐานของการปฏิรูปปกครองของไทย

ลด 40% กลับมาแล้ว! สมัครรับนิตยสารศิลปวัฒนธรรม 1 ปี (12 ฉบับ) ลดเหลือเพียง 1,200 บาท เฉพาะสมัครวันที่ 9-31 ม.ค. 2564 เท่านั้น คลิกสมัครและดูรายละเอียดเพิ่มเติมที่นี่


อ้างอิง :

จักรกฤษณ์ นรนิติผดุงการ. (2545). สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ กับกระทรวงมหาดไทย. พิมพ์ครั้งที่ 3. กรุงเทพฯ : มติชน.


เผยแพร่ในระบบออนไลน์ครั้งแรกเมื่อ 31 กรกฎาคม 2563

บทความก่อนหน้านี้
บทความถัดไป