ปัญหาชาวจีน-ญี่ปุ่นฮุบซื้อที่ดินไทยผ่านนอมินี รัฐบาลจอมพล ป. แก้ปัญหาอย่างไร?

การทำเกษตรกรรมของชาวนาไทยในอดีต (ภาพจาก Twentieth Century Impressions of Siam : Its History, People, Commerce, Industries, and Resources, 1994)

การจำกัดการถือครองที่ดินของชาวต่างชาติ

ในช่วงทศวรรษ 2480 รัฐบาลไทยยังคงต้องเผชิญกับปัญหาการถือครองที่ดินของชาวต่างชาติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งชาวญี่ปุ่นที่เข้ามามีบทบาทในการถือครองที่ดินขนาดใหญ่ในประเทศไทยแทนที่ชาวตะวันตก อันทำให้รัฐบาลต้องพยายามในการป้องกันและแก้ไขปัญหาดังกล่าวอย่างแข็งขัน

ทั้งนี้ในการถือครองที่ดินของชาวญี่ปุ่นนับตั้งแต่ทศวรรษ 2480 มีลักษณะพิเศษคือ ชาวญี่ปุ่นจะเป็นผู้ออกเงินทุนให้ชาวไทยจับจองที่ดินขนาดใหญ่ ซึ่งคาดว่าในระยะแรกที่ดินจะถือครองโดยคนไทย แต่เมื่อคนไทยได้รับกรรมสิทธิ์ที่ดินสมบูรณ์ตามกฎหมายที่ดินแล้วจะโอนที่ดินดังกล่าวไปยังชาวญี่ปุ่นซึ่งเป็นผู้ลงทุนตัวจริง

ตัวอย่างของการดำเนินการดังกล่าวเริ่มปรากฏในปี พ.. 2480 เมื่อ นายขวัญ จารุรัตน์ ได้ขออนุญาตกระทรวงเกษตราธิการจับจองที่ดินเนื้อที่ประมาณ 30,000 ไร่ เพื่อทำไร่ฝ้าย ซึ่งจากการตรวจสอบของกระทรวงเกษตราธิการพบว่า นายขวัญได้อาศัยทุนญี่ปุ่นในการดำเนินการ ในเรื่องนี้รัฐบาลได้ให้ความสำคัญเป็นอย่างมาก เนื่องจากเป็นการขอสัมปทานที่ดินขนาดใหญ่ครั้งแรกตามพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน ฉบับที่ 6 พ.. 2479 ซึ่งตามกฎหมายดังกล่าวรัฐบาลจะยินยอมให้ราษฎรเช่าที่ดินขนาดใหญ่ได้ตามความสามารถ

แต่จากการประชุมคณะรัฐมนตรีกลับระงับเรื่องการขออนุญาตจับจองที่ดินของนายขวัญ เนื่องจากรัฐมนตรีบางท่านได้คัดค้านเรื่องดังกล่าวอย่างเต็มที่ เพราะเห็นว่าการขอจับจองที่ดินของนายขวัญมีทุนญี่ปุ่นหนุนหลัง ซึ่งขัดกับนโยบายที่ดินใหม่ของรัฐบาล ดังความเห็นของหลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่กล่าวว่า 

ถ้านายขวัญ ต้องการไปทำเองไม่ขัดข้อง แต่ไม่ทราบว่านายขวัญเป็นเพียงมือซึ่งมีชาวต่างประเทศหนุนเป็นทุนอยู่ ในที่สุดถ้าให้ไปก็เท่ากับเพียงบำรุงให้นายขวัญมีทางได้เงินใช้ แต่ส่วนใหญ่ให้คนต่างประเทศ อีกแง่หนึ่งเมื่อเราออก พ... ที่ดิน เราได้แถลงไว้ต่อสภาผู้แทนราษฎรขัดกันกับเรื่องนี้ ตามนโยบายที่ดินของเราที่มีอยู่เมื่อเสนอร่าง พ... เรื่องจับจองที่ดิน ก็คือถ้าคนไทยสามารถทำได้เราให้สัมปทาน แต่คนต่างประเทศเราไม่ให้ มาในตอนนี้เราจะให้ทั้งๆ ที่ทราบว่าคนต่างประเทศหนุนหลังอยู่ ถ้าสภาผู้แทนราษฎรเขาถามจะว่าอย่างไร

ในช่วงเวลาก่อนที่ประเทศไทยจะเข้าร่วมสงครามโลกกับญี่ปุ่น ยังพบว่ามีชาวญี่ปุ่นเข้ามาจับจองที่ดินและถือกรรมสิทธิ์ที่ดินในประเทศไทยมากขึ้นโดยเฉพาะอย่างยิ่งชาวญี่ปุ่นได้พยายามถือกรรมสิทธิ์ที่ดินเพาะปลูกในแถบภาคใต้ ภาคเหนือ และฝั่งแม่น้ำโขงในจังหวัดนครพนม ซึ่งบางแห่งได้อาศัยคนไทยถือกรรมสิทธิ์แทน แต่อยู่ภายใต้การควบคุมของชาวญี่ปุ่น

ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ การถือกรรมสิทธิ์ที่ดินในตำบลกำแพงแสน จังหวัดนครปฐม ของ หม่อมเจ้าหญิงถวิลถาร กมลาศน์ ซึ่งจากการตรวจสอบของกระทรวงมหาดไทยในที่ดินขนาดใหญ่ประมาณ 2,000 ไร่ ที่มี หม่อมเจ้าหญิงถวิลถาร กมลาศน์ เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ พบว่ามี นายไอมี ยากาวา ชาวญี่ปุ่นเป็นผู้ลงทุน โดยลงมือปลูกฝ้ายประมาณ 700 ไร่ มีกรรมกรไทยราว 200 คน ค่าจ้างคนละ 40 สตางค์ต่อวัน และกำลังจะขยายพื้นที่เพาะปลูกออกไปตามลำดับ

จากเหตุการณ์นี้ได้สร้างความไม่พอใจให้แก่จอมพล ป. อย่างมาก โดยจอมพล ป. พยายามจะเอาผิดเรื่องหม่อมเจ้าหญิงถวิลถารถือครองที่ดินแทนชาวญี่ปุ่น แต่ก็ไม่สามารถกระทำได้เนื่องจากไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ ดังนั้นในฐานะที่จอมพล ป. ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่มีอำนาจบังคับบัญชาสำนักพระราชวังและสำนักงานราชเลขานุการในพระองค์ จึงให้คณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาเรื่อง หม่อมเจ้าหญิงถวิลถาร กมลาศน์ เสด็จไปจากพระนครโดยมิได้รับพระบรมราชานุญาต และได้ไปซื้อที่ดินประทับอยู่กับชาวญี่ปุ่น ซึ่งปรากฏว่าสถานที่ที่ประทับอยู่นั้นเป็นโรงไม่สมพระเกียรติยศของพระบรมวงศานุวงศ์

จากการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่า พระบรมวงศานุวงศ์จะเสด็จจากพระนครโดยมิได้รับพระบรมราชานุญาตไม่ได้ เป็นการประพฤติผิดต่อราชประเพณี การกระทำผิดเช่นนี้ลงโทษได้เพียงตัดเงินเบี้ยหวัด แต่เมื่อพิจารณาตามกฎหมายแล้ว หม่อมเจ้าหญิงถวิลถารไม่เป็นการผิดต่อกฎหมายอาญาแต่ประการใด และการที่ประทับอยู่โดยลักษณะไม่สมควรนั้นจะเอาเป็นความผิดอย่างใดก็มิได้ โดยเฉพาะเมื่อ สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้ากรมพระนริศรานุวัดติวงศ์ ผู้กำกับพระราชวงศ์ก็ได้ทรงรับอยู่ว่า คนเราจำต้องหาใส่ปากเลี้ยงท้อง

อีกประการหนึ่งตามบทแห่งรัฐธรรมนูญ หมวด 2 ซึ่งว่าด้วยสิทธิและหน้าที่ของชนชาวสยามบัญญัติว่าบุคคลทุกคน (รวมทั้งพระบรมวงศานุวงศ์ด้วย) ย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในร่างกายเคหสถาน ฯลฯ (มาตรา 14) ในประเด็นที่จะควรออกกฎหมายเพื่อเอาโทษสำหรับการกระทำของหม่อมเจ้าหญิงถวิลถารเป็นปัญหาของรัฐบาลในการพิจารณานโยบายการครองชีพของพระบรมวงศานุวงศ์แต่ตามข้อเท็จจริงเท่าที่ปรากฏในเรื่องของหม่อมเจ้าหญิงถวิลถารนั้นไม่ปรากฏรายละเอียดอันจะพึงอนุมานนโยบายของรัฐบาลได้และเข้าใจว่าเป็นเรื่องนอกเหนืออำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกาในการที่จะให้คำแนะนำได้

นอกจากนี้จากกรณีการถือครองที่ดินของหม่อมเจ้าหญิงถวิลถาร น่าจะเป็นมูลเหตุหนึ่งที่จอมพล ป. ตัดสินใจประกาศใช้ รัฐนิยมฉบับที่ 2 เรื่องการป้องกันภัยที่จะบังเกิดแก่ชาติ” เมื่อวันที่ 3 กรกฎาคม พ.. 2482 ซึ่งในรัฐนิยมฉบับนี้มีข้อความตอนหนึ่งระบุว่า ชนชาติไทยต้องไม่แอบอ้างซื้อขายที่ดินแทนชนต่างชาติในทางที่เป็นภัยแก่ชาติ การกระทำเช่นนั้นเป็นการทรยศต่อชาติ” 

จอมพล ป. พิบูลสงคราม สนทนากับชาวนาที่บริเวณหน้าพระอุโบสถวัดพระศรีมหาธาตุ บางเขน เมื่อวันที่ 12 กันยายน 2485

ขณะเดียวกันจอมพล ป. ยังได้นำเรื่องดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณาในที่ประชุมคณะรัฐมนตรี โดยที่ประชุมตกลงกันว่า ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตราธิการรับเรื่องไปพิจารณานโยบายหาทางป้องกันชาวต่างประเทศถือกรรมสิทธิ์ที่ดิน ซึ่งจะเป็นทางนิตินัยหรือพฤตินัยก็ตาม ดังนั้นทางกระทรวงเกษตราธิการจึงได้ยกร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการถือกรรมสิทธิ์ที่ดินของชาวต่างชาติ

ในการร่างกฎหมายว่าด้วยการถือกรรมสิทธิ์ที่ดินของชาวต่างชาติ ต้องดำเนินการอย่างล่าช้า เนื่องมาจากการผ่อนคลายนโยบายที่ดินของรัฐบาลเกี่ยวกับชาวต่างชาติหลังจากที่กองทัพญี่ปุ่นนำพลเข้าสู่ประเทศไทย อันสร้างแรงกดดันให้รัฐบาลต้องยอมถอนร่างกฎหมายดังกล่าวจากการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ดังความเห็นของ จอมพล ป. พิบูลสงคราม ในที่ประชุมคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 9 กันยายน พ.. 2485 ว่า 

เรื่องที่ดินรู้สึกว่ายี่ปุ่นจะรู้ว่าเรากีดกัน แต่แกก็ดูดีกับเรา หยากจะผ่อนไห้บ้าง พูดอะไรกับเขาเวลานี้ก็ได้รับความสะดวกและสำเหร็ดไปโดยง่าย ถ้ากีดแกเสียทุกหย่าง แกจะว่าทำดีไม่ได้ดี จึงหยากไห้ถอน พ... ที่ดินไนส่วนที่เกี่ยวกับชนต่างด้าวที่ได้เสนอสภาฯ ไว้แล้วเสียก่อน เราถือหลักว่า ถ้าดีมาก็ดีตอบ”

อย่างไรก็ตาม การผ่อนคลายการถือครองที่ดินของชาวต่างชาติได้ยุติลง เมื่อรัฐบาลนำเรื่องการร่างกฎหมายที่ดินว่าด้วยการถือกรรมสิทธิ์ที่ดินของชาวต่างชาติมาพิจารณาใหม่อีกครั้งและสามารถประกาศใช้ได้สำเร็จในชื่อ “พระราชบัญญัติที่ดินในส่วนที่เกี่ยวกับคนต่างด้าว พ.. 2486″ 

โดยกฎหมายฉบับนี้เป็นกฎหมายที่ว่าด้วยสิทธิการได้มาซึ่งที่ดินของคนต่างชาติหลังจากที่ประเทศไทยได้แก้ไขสนธิสัญญาทางพระราชไมตรีกับนานาประเทศได้สำเร็จ มีจุดประสงค์ที่ต้องการกีดกันการถือครองที่ดินของชาวต่างชาติ ดังสะท้อนได้จากความเห็นของ จอมพล ป. พิบูลสงคราม ที่ว่า หลักการใหญ่ก็คือ เราไม่อยากให้ใครมาเอาที่ดินในประเทศเรา พยายามให้น้อยที่สุดหรือไม่มีเลย” 

โดยกลุ่มเป้าหมายที่รัฐบาลต้องการกีดกันมากที่สุดคือ ชาวจีน ซึ่งตามกฎหมายดังกล่าวชาวต่างชาติจะถือครองหรือถือกรรมสิทธิ์ที่ดินได้ตามสนธิสัญญาที่บัญญัติให้มีกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ได้ แต่สำหรับประเทศจีนนั้นไม่มีสนธิสัญญากับประเทศไทย ดังนั้นชาวจีนจึงไม่มีโอกาสถือครองที่ดิน

ขณะเดียวกันรัฐบาลยังได้ตรา “พระราชบัญญัติควบคุมการได้มาซึ่งที่ดินเพื่อการค้าของห้างหุ้นส่วนและบริษัทจำกัด พ.. 2485″ เพื่อป้องกันห้างหุ้นส่วนและบริษัทจำกัดกว้านซื้อที่ดินไว้มากๆ ซึ่งอาจเป็นภัยแก่เศรษฐกิจและการเมืองของประเทศ โดยบริษัทที่จะดำเนินกิจการเกี่ยวกับที่ดิน ต้องได้รับอนุญาตจากรัฐบาลหรือได้รับสัมปทาน และปฏิบัติตามเงื่อนไขที่รัฐบาลกำหนดเท่านั้น

อย่างไรก็ตามการดำเนินการกีดกันการถือครองที่ดินโดยเฉพาะชาวจีน รัฐบาลกลับต้องประสบปัญหาเนื่องจากไม่สามารถกีดกันชาวจีนที่เกิดในประเทศไทย ซึ่งตามกฎหมายถือเป็นคนไทยสามารถทำการถือครองที่ดินได้เช่นเดียวกับคนไทยทั่วไป ถึงแม้ว่าจอมพล ป. จะพยายามกีดกันชาวจีนกลุ่มดังกล่าว ด้วยการให้อธิบายคำว่า “คนต่างด้าว” ใหม่ให้หมายรวมถึงบุตรของคนต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทยด้วย

แต่คณะกรรมการกฤษฎีกากลับมีความเห็นว่า ถ้าจะแก้ความหมาย “คนต่างด้าว” ใหม่ตามแนวคิดจอมพล ป. จะทำให้ประชาชนชาวไทยได้รับความคุ้มครองของกฎหมายไม่เสมอกัน กล่าวคือจะทำให้ชาวไทยที่มีบิดาเป็นชาวต่างด้าวเป็นเจ้าของที่ดินไม่ได้ ต่างจากชาวไทยที่มีบิดาเป็นชาวไทย หรือคนต่างด้าวแท้แต่ได้แปลงสัญชาติมาเป็นไทย หรือหญิงต่างด้าวที่สมรสกับคนไทยกลับเป็นเจ้าของที่ดินได้

นอกจากนี้คณะกรรมการกฤษฎีกายังมีความเห็นว่าการอธิบายคำว่า “คนต่างด้าว” ตามแนวคิดของจอมพล ป. ยังส่งผลเสียหายแก่ประเทศไทยอีกหลายประการ คือ

  1. ทำให้ทหารไทยซึ่งเป็นบุตรของคนต่างด้าวอันมีจำนวนไม่น้อยกลายเป็นคนต่างด้าวไป
  2. จะเรียกบุคคลจำพวกนี้เข้ารับราชการทหารตามกฎหมายว่าด้วยการรับราชการทหารต่อไปอีกไม่ได้
  3. ทำให้ข้าราชการซึ่งเข้าใจว่ามีจำนวนไม่น้อยขาดคุณสมบัติที่จะเป็นข้าราชการต่อไป
  4. ถ้าในภายหน้าประเทศจีนมีสนธิสัญญากับประเทศไทย ผลเสียทางการเมืองก็จะเกิดขึ้น
จอมพล ป. พิบูลสงครามและท่านผู้หญิงละเอียด พิบูลสงคราม ชื่นชมผลผลิตจากการส่งเสริมที่ดินทำกินการปลูกพืชผักสวนครัวเพื่อเป็นการช่วยเหลือค่าครองชีพของราษฎร

จากการพิจารณาผลได้ผลเสียในทางการเมืองเกี่ยวกับการกีดกันชาวจีนถือครองที่ดิน รัฐบาลจึงมีความเห็นว่าควรกีดกันการถือครองที่ดินเฉพาะชาวจีนแท้ ซึ่งไม่มีสัญญาทางพระราชไมตรีจึงไม่มีสิทธิในการถือครองที่ดิน ขณะที่ลูกชาวจีนที่เกิดในประเทศไทย รัฐบาลจะให้สิทธิถือครองที่ดินได้เช่นเดียวกับคนไทย ซึ่งการดำเนินการในลักษณะนี้ถึงแม้ชาวจีนจะถือกรรมสิทธิ์ที่ดินไม่ได้ แต่ก็สามารถหลีกเลี่ยงด้วยการให้บุตรที่มีสัญชาติไทยถือครองที่ดินแทนตน

ดังที่ นายโประ สมาหาร ได้แสดงความเห็นไว้ว่า “มันน่าขัน เวลานี้เจ๊กซื้อที่ดินไม่ได้ อยู่ลอยๆ แกต้องเอาลูกเมียซื้อแทน” อันชี้ให้เห็นว่านโยบายที่ดินของรัฐบาลที่เกี่ยวข้องกับการถือครองที่ดินของชาวต่างชาติ ที่ต้องการนำมาใช้กับชาวจีน ในทางปฏิบัติแล้วกฎหมายฉบับนี้ไม่สามารถที่จะควบคุมการถือครองที่ดินของชาวจีนได้ นอกจากจะทำให้วิธีการครอบครองที่ดินของชาวจีนไม่สะดวกง่ายดายเหมือนในอดีตที่เคยปฏิบัติมา

นอกเหนือจากการดำเนินนโยบายส่งเสริมการจับจองที่ดินและป้องกันการถือครองที่ดินชาวต่างชาติแล้ว ในช่วงปี พ.. 2486-87 คณะรัฐมนตรีหลายท่านในรัฐบาล จอมพล ป. พิบูลสงคราม ยังได้ให้ความสนใจนโยบายที่ดินของนาซีเป็นอย่างยิ่ง โดยหลวงวิจิตรวาทการ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ มีความเห็นว่านโยบายที่ดินของนาซีมีหลักการที่ดีและมีบางอย่างคล้ายคลึงกับนโยบายที่ดินของไทย ดังนั้นจึงเสนอเรื่องดังกล่าวมายังจอมพล ป. เพื่อพิจารณาเป็นการภายใน ซึ่งจอมพล ป. ได้มีคำสั่งให้กระทรวงมหาดไทยรับไปพิจารณา

ทั้งนี้จากการพิจารณาของ พลโทมังกร พรหมโยธี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย มีความเห็นว่านโยบายที่ดินของนาซีมีความน่าสนใจอย่างมาก โดยเฉพาะในประเด็นเรื่องการห้ามมิให้เอาที่ดินไปจำนำจำนองหรือประกันหนี้แก่เจ้าหนี้ ถ้าใครต้องการจำนองที่ดินต้องจำนองแก่รัฐหรือองค์การที่รัฐรับรอง เรื่องศาลพิเศษที่พิจารณาให้ที่ดินที่เจ้าของไม่ทำประโยชน์กลับคืนมาเป็นของรัฐได้ และเรื่องการห้ามไม่ให้ทำการค้าที่ดินอย่างเด็ดขาด

แต่อย่างไรก็ตามกลับไม่ปรากฏหลักฐานว่าได้มีการพิจารณาเรื่องนโยบายที่ดินของนาซีในที่ประชุมคณะรัฐมนตรีแต่อย่างใด ซึ่งอาจเป็นเพราะเกิดการเปลี่ยนรัฐบาลเสียก่อน (จอมพล ป. ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในเดือนสิงหาคม พ.. 2487) ขณะที่นายกรัฐมนตรีคนถัดมาคือ นายควง อภัยวงศ์ คงจะไม่สนใจนโยบายที่ดินของนาซีแต่อย่างใด


คัดบางส่วนจากบทความ “จอมพล ป. พิบูลสงครามกับนโยบายที่ดิน ในช่วงทศวรรษ 2480” ในนิตยสารศิลปวัฒนธรรม ฉบับกรกฎาคม 2553


เผยแพร่ในระบบออนไลน์ครั้งแรกเมื่อ 15 มกราคม 2563

บทความก่อนหน้านี้
บทความถัดไป