ที่มาและอำนาจ “ส.ว.” อังกฤษ-อเมริกัน เลือกตั้งอำนาจมาก-แต่งตั้งอำนาจน้อย?

การประชุมสภาขุนนางแห่งสหราชอาณาจักรบริเตนใหญ่และไอร์แลนด์เหนือ วันที่ 31 ตุลาคม 2017 (Photo by Dan Kitwood / POOL / AFP)

“ผู้แทน” ของประชาชนที่คนไทยนิยมเรียกกันว่า ส.ส. หรือชื่อเต็ม ๆ คือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนั้น เป็นคนที่จะเข้ามาเป็นสมาชิกของรัฐสภาเพื่อทำหน้าที่แทนประชาชนด้านนิติบัญญัติในการออกกฎหมายและตรวจสอบถ่วงดุลกับฝ่ายบริหารหรือรัฐบาล แต่รัฐสภามิได้ประกอบด้วยสมาชิกจากสภาผู้แทนราษฎรเพียงสภาเดียว เพราะระบบรัฐสภาที่ใช้กันในหลายประเทศทั่วโลกนั้นจะใช้ระบบสภาคู่

อีกสภาหนึ่งที่อยู่คู่กับสภาผู้แทนราษฎรคือวุฒิสภา ซึ่งประกอบกันเป็นรัฐสภา ในประเทศไทยจะเรียกสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเช่นเดียวกับประเทศสหรัฐอเมริกา แต่ที่สหรัฐอเมริกาจะมีการเรียกชื่อเล่น ๆ ว่า สภาบน (บ้างเรียกสภาสูง) กับสภาล่าง อันมีที่มาจากห้องประชุมของทั้งสองสภาในอดีตนั้นอยู่คนละชั้นกัน ในขณะที่ประเทศสหราชอาณาจักรบริเตนใหญ่และไอร์แลนด์เหนือ (ต่อไปจะเรียกว่าอังกฤษเพื่อความสะดวก) จะเรียกสภาผู้แทนราษฎร ว่า สภาสามัญ (House of Commons) และเรียกวุฒิสภาว่า สภาขุนนาง (House of Lords)

สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของไทย อังกฤษ และสหรัฐอเมริกานั้นมีที่มาจากการเลือกตั้งเหมือนกัน แต่ ส.ว. หรือวุฒิสภาของทั้ง 3 ประเทศนั้นมีที่มาต่างกัน

ในสหรัฐอเมริกา วุฒิสภาจะมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด ในอังกฤษสภาขุนนางมาจากการแต่งตั้งทั้งหมด สำหรับประเทศไทยมี ส.ว. ทั้งมาจากการแต่งตั้งและเลือกตั้ง (ยึดตาม ส.ว. ชุดล่าสุดก่อนรัฐประหาร พ.ศ. 2557) ซึ่งอีกไม่นาน ส.ว. ของไทยก็จะมาจากการแต่งตั้งทั้งหมดเช่นเดียวกับอังกฤษ

อย่างไรก็ตาม อำนาจ ส.ว. ไทยชุดใหม่ของปี พ.ศ. 2562 นี้ มีอำนาจอย่างมากเช่นเดียวกับวุฒิสภาของสหรัฐอเมริกา แต่ ส.ว. ไทยกลับมาจากการแต่งตั้งเหมือนสภาขุนนางของอังกฤษ ซึ่งสภาขุนนางอังกฤษไม่ได้มีอำนาจมากเช่นในไทยและสหรัฐอเมริกา ดังนั้น ในบทความนี้จึงจะอธิบายถึงที่มาและหน้าที่ของวุฒิสภา/สภาขุนนางของสหรัฐอเมริกาและอังกฤษเพื่อเทียบกันให้เห็นว่า “สภาสูง” ที่มีที่มาต่างกันจะมี “อำนาจ” มากน้อยต่างกันอย่างไร

วุฒิสภาแห่งสหรัฐอเมริกา

วุฒิสภาแห่งสหรัฐอเมริกา (Senate) หรือที่เรียกว่าสภาบนหรือสภาสูง เป็นหนึ่งในสภาของรัฐสภาสหรัฐอเมริกาที่รวมกับสภาผู้แทนราษฎรหรือสภาล่าง โดยวุฒิสมาชิกมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด และวุฒิสภามีชื่อเรียกเล่นว่า “the house that never dies”

สมาชิกวุฒิสภาจะมีวาระ 6 ปี โดยมีจำนวนทั้งหมด 100 คน จากทั้งหมด 50 รัฐ รัฐละ 2 คน วุฒิสมาชิกจะครบวาระไม่พร้อมกัน โดยทุก 2 ปี จำนวนวุฒิสมาชิก 1 ใน 3 จะต้องเลือกตั้งใหม่ นั่นจึงเป็นเหตุผลว่าทำไมถึงเรียกสภาแห่งนี้ว่าสภาไม่มีวันตาย ปัจจุบันวุฒิสมาชิกที่ดำรงตำแหน่งยาวนานมากที่สุดในขณะนี้คือ Patrick J. Leahy พรรคเดโมแครต รัฐเวอร์มอนต์ ที่ดำรงตำแหน่งวุฒิสมาชิกมาแล้ว 44 ปี ท่านได้รับเลือกตั้งมาตั้งแต่ ค.ศ. 1975 และจะหมดวาระในปี ค.ศ. 2023

รัฐธรรมนูญแห่งสหรัฐอเมริกากำหนดคุณสมบัติ 3 ประการสำหรับผู้ที่จะเป็นวุฒิสมาชิกคือ 1) ต้องมีอายุอย่างน้อย 30 ปี 2) ต้องมีสัญชาติสหรัฐอเมริกา โดยต้องมีสัญชาติมาแล้วอย่างน้อย 9 ปี และ 3) ต้องมีถิ่นที่อยู่ในรัฐที่วุฒิสมาชิกเป็นตัวแทนในการเลือกตั้ง

จุดประสงค์ของการตั้งวุฒิสภาขี้นมาก็เพื่อตรวจสอบสภาผู้แทนราษฎรและรัฐบาล นั่นจึงทำให้ทั้งสองสภาแทบจะมีอำนาจพอ ๆ กัน วุฒิสภามีอำนาจในการตรวจสอบและออกกฎหมายได้เช่นเดียวกับสภาผู้แทนราษฎร

วุฒิสภาสหรัฐอเมริกามีอำนาจในการให้สัตยาบันในสนธิสัญญาที่ลงนามโดยประธานาธิบดี โดยจะต้องอาศัยเสียงของวุฒิสมาชิก 2 ใน 3 หากไม่ผ่านการให้สัตยาบันโดยวุฒิสภา สนธิสัญญานั้นจะถือว่าเป็นอันตกไป วุฒิสภาภายใต้คณะกรรมาธิการที่จัดตั้งขึ้นแต่ละคณะยังมีสิทธิ์ในการแต่งตั้งทูต และผู้พิพากษาศาลฎีกา

ประธานวุฒิสภามีบทบาทสำคัญในการแต่งตั้งวุฒิสมาชิกให้ดำรงตำแหน่งในคณะกรรมาธิการวุฒิสภา ซึ่งมีอำนาจที่จะพิจารณาและดำเนินการตามกฎหมายในการรับรองหรือแต่งตั้งเจ้าหน้าที่รัฐ รวมถึงการควบคุมหน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐ ซึ่งรวมไปถึงสมาชิกคณะรัฐมนตรีในรัฐบาลกลางของกระทรวงต่าง ๆ ที่ประธานาธิบดีเสนอชื่อมานั้นต้องได้รับการรับรองจากวุฒิสภา โดยในปัจจุบันมีมากกว่า 1,200-1,400 ตำแหน่งที่จำเป็นต้องได้รับการ “Confirmed” จากวุฒิสภา ผู้ที่ไม่ได้รับการอนุมัติจะไม่สามารถรับตำแหน่งได้

ห้องประชุมวุฒิสภาสหรัฐอเมริกา (ภาพจาก wikipedia)

ในกรณีที่มีการฟ้องร้องเจ้าหน้าที่รัฐ สภาผู้แทนราษฎรจะเป็นฝ่ายเริ่มดำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีบางครั้งประธานาธิบดีก็โดนฟ้องด้วย หากผ่านสภาล่างแล้วก็จะถูกส่งต่อให้วุฒิสภาทำการตรวจสอบข้อกล่าวหาดังกล่าวโดยมีการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาทำหน้าที่เพื่อพิจารณาข้อกล่าวหานั้น และตั้งแต่ปี ค.ศ. 1789 เป็นต้นมา วุฒิสภาได้ถอดถอนเจ้าหน้าที่ของรัฐไปทั้งหมด 17 คน ซึ่งในจำนวนนี้รวมถึงประธานาธิบดีสองคนที่ถูกถอดออกจากตำแหน่งประธานาธิบดีด้วย

ในการสอบสวนที่มีชื่อเสียงที่สุดคือกรณี Water Gate ที่เกี่ยวข้องกับประธานาธิบดี ริชาร์ด นิกสัน ในปี ค.ศ. 1974 ซึ่งวุฒิสภาได้ดำเนินการสอบสวนอย่างหนักจนมีทีท่าว่าประธานาธิบดี ริชาร์ด นิกสัน จะถูกตัดสินให้มีความผิด ประธานาธิบดี ริชาร์ด นิกสัน จึงชิงลาออกจากตำแหน่งก่อนที่ผลการพิจารณาจะแล้วเสร็จ

อย่างไรก็ตาม ตำแหน่งประธานวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญบัญญัติให้ผู้ที่เป็นรองประธานาธิบดีดำรงตำแหน่งประธานวุฒิสภา แต่ไม่ได้ดำรงตำแหน่งเป็นวุฒิสมาชิก และไม่มีอำนาจที่จะอภิปรายหรือลงคะแนนเสียงในญัตติใด ๆ นอกจากจะมีกรณีที่คะแนนเสียงเท่ากันที่ 50-50

ทั้งนี้ประธานวุฒิสภาก็ไม่ได้มีอำนาจมาก และมักไม่ได้มาปฏิบัติหน้าที่บ่อยครั้งนัก โดยมักยึดถือเป็นประเพณีปฏิบัติว่า “ประธานวุฒิสภาชั่วคราว” (President Pro Tempore of the Senate) ที่ได้รับเลือกมาจากวุฒิสมาชิกจะทำหน้าที่ในตำแหน่งประธานวุฒิสภาแทนเมื่อรองประธานาธิบดีไม่ได้มาปฏิบัติหน้าที่ โดยประธานวุฒิสภาชั่วคราวนี้มักจะคัดเลือกมาจากวุฒิสมาชิกจากพรรคที่ครองเสียงข้างมากในสภาสูง ดังนั้น จะเห็นได้ว่ามีการคานอำนาจระหว่างรัฐบาลและวุฒิสภาอยู่อย่างชัดเจน

ความซับซ้อนของรัฐสภาสหรัฐอเมริกานี้เป็นหนึ่งในกลไกของการถ่วงดุลอำนาจแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญสามฝ่าย คือ นิติบัญญัติ ตุลาการ และบริหาร ซึ่งนอกจากจะกำหนดในรัฐธรรมนูญแล้ว ประชาชนชาวอเมริกันก็เป็นผู้มีอำนาจในการถ่วงดุลด้วย ยกตัวอย่างเช่น ในการเลือกตั้งประธานาธิบดี หากผู้สมัครจากพรรครีพลับลิกันชนะเลือกตั้ง การเลือกตั้งของสมาชิกรัฐสภาทั้งสองสภาก็มักจะเป็นฝ่ายพรรคเดโมแครตที่ได้รับเลือกจากประชาชนเข้ามามากกว่าพรรครีพลับลิกัน อย่างในปัจจุบันที่สหรัฐมีประธานาธิบดี โดนัลด์ ทรัมป์ จากพรรครีพลับลิกัน แต่ในสภาล่างมี ส.ส. จากพรรคเดโมแครตครองเสียงข้างมากอยู่

สภาขุนนางแห่งอังกฤษ

สภาขุนนาง (House of Lords) เป็นสภาสูงแห่งรัฐสภาสหราชอาณาจักรบริเตนใหญ่และไอร์แลนด์เหนือ เป็นสภาที่ได้รับการแต่งตั้งขึ้นทั้งหมด มิได้ผ่านการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนแม้แต่คนเดียว และมีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบและเสนอกฎหมายของรัฐบาลและสภาสามัญหรือสภาผู้แทรราษฎร

สมาชิกสภาขุนนางแบ่งออกเป็น 3 กลุ่มใหญ่ คือ

  1. ขุนนางสืบตระกูล (Hereditary Peers) เดิมสภาขุนนางจะมีสมาชิกมาจากขุนนางสืบตระกูลเท่านั้น ซึ่งเป็นขุนนางที่ได้ตำแหน่งสืบทอดจากบรรพบุรุษตระกูลเก่าแก่ของอังกฤษ ปัจจุบันถูกกำหนดไว้ให้มี 92 คน
  2. ขุนนางศาสนา (Lords Spiritual) เป็นสมาชิกสภาขุนนางโดยตำแหน่งบิชอปและอาร์ชบิชอปทั่วประเทศ ปัจจุบันกำหนดไว้ที่ 26 คน
  3. ขุนนางตลอดชีพ (Life Peerages) ซึ่งได้ออกพระราชบัญญัติให้มีการแต่งตั้งสมาชิกสภาขุนนางประเภทนี้มาตั้งแต่ ค.ศ. 1958 เป็นขุนนางที่มาจากการแต่งตั้งเนื่องจากมีความดีความชอบ หรือเป็นบุคคลสำคัญ ๆ ของประเทศ และสามารถลาออกได้

จากข้อมูลจากเว็บไซต์รัฐสภาอังกฤษ (www.parliament.uk) ระบุว่า ณ ปัจจุบัน (8 พฤษภาคม ค.ศ. 2019) มีจำนวนสมาชิกสภาขุนนางทั้งหมด 782 คน

หน้าที่ของสภาขุนนางคือการพิจารณาร่างกฎหมาย ซึ่งทุกร่างกฎหมายจะต้องได้รับพิจารณาโดยรัฐสภาทั้งสองสภาก่อนจึงจะกลายเป็นกฎหมายหรือพระราชบัญญัติได้ สภาขุนนางยังตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นมาเพื่อตรวจสอบนโยบายต่าง ๆ หรือพิจารณารวบรวมข้อมูล ตรวจสอบ และจัดทำรายงานเพื่อประกอบการพิจารณาร่างกฎหมาย

อำนาจของสภาขุนนางถูกกำหนดไว้ในพระราชบัญญัติรัฐสภาปี ค.ศ. 1911 และ 1949 ซึ่งจำกัดและลดอำนาจของสภาขุนนางมาโดยตลอด โดยพระราชบัญญัติรัฐสภาปี ค.ศ. 1911 ระบุว่า หากสภาสามัญผ่านร่างกฎหมายใดให้สภาขุนนางพิจารณา หากผ่านไปแล้ว 1 เดือน สภาขุนนางยังไม่ได้มีความคิดเห็นใดออกมาจะถือว่าร่างกฎหมายนั้นเป็นกฎหมายทันที และห้ามสภาขุนนางแก้ไขร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเงิน แต่มีหน้าที่ให้ความเห็นชอบยืนตามสภาสามัญเท่านั้น

ส่วนพระราชบัญญัติรัฐสภาปี ค.ศ. 1949 ยิ่งลดอำนาจของสภาขุนนางลงไปอีก กล่าวคือ สภาขุนนางไม่สามารถยับยั้งกฎหมายได้เพียงแต่ชะลอออกไปได้มากถึง 2 ปี

อย่างไรก็ตาม สภาขุนนางมีความเป็นหัวอนุรักษ์นิยมมากพอสมควร ซึ่งมักถูกกล่าวอ้างว่าสภาขุนนางถูกครอบงำจากพรรคอนุรักษ์นิยมเสียด้วยซ้ำไป ดังจะเห็นว่าในช่วงที่พรรคแรงงานเข้ามาเป็นรัฐบาล ในปี ค.ศ. 1974-1979 มีความพยายามผ่านร่างกฎหมายหลายฉบับแต่ก็มักถูกสภาขุนนางสกัดกั้นอยู่เสมอ

กระทั่งถึงสมัยนายกรัฐมนตรีโทนี แบลร์ จากพรรคแรงงาน จึงได้ออกพระราชบัญญัติรัฐสภาปี ค.ศ. 1999 (Parliament Act 1999) เพื่อจำกัดจำนวนขุนนางประเภทขุนนางสืบตระกูลเหลือเพียง 92 คน โดยให้มีการสรรหากันเองภายในสมาชิกตระกูลขุนนางเหล่านั้น และขุนนางกลุ่มนี้ไม่มีสิทธิ์สืบทอดตำแหน่งจากรุ่นสู่รุ่นอีกต่อไป ไม่มีสิทธิ์เข้าร่วมประชุมสภาหรือออกเสียงลงคะแนนแต่อย่างใด

ในอดีตสภาขุนนางเปรียบเสมือนศาลสูงสุดของประเทศอังกฤษเพราะมีอำนาจในการพิจารณาฎีกาขั้นตอนสุดท้าย ในกรณีที่เป็นคดีทางอาญาหรือแพ่งและพาณิชย์ที่มีความสำคัญต่อสาธารณชน แต่เมื่อมีการผ่านกฎหมายปฏิรูปรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 2005 (Constitutional Reform Act 2005) อำนาจนี้จึงถูกโอนให้ศาลฎีกาสูงสุดแห่งสหราชอาณาจักรที่ถูกจัดตั้งขึ้นมาใหม่ ดังนั้นการปฏิรูปรัฐธรรมนูญและการออกพระราชบัญญัติรัฐสภาฉบับต่าง ๆ เหล่านี้ที่ถูกผลักดันโดยสภาสามัญนั้นจะเห็นได้อย่างชัดเจนว่ามีความพยายามจำกัดและลดอำนาจของสภาขุนนางลง

ในปี ค.ศ. 2011 มีการจัดทำรายงานการศึกษาโดยรองนายกรัฐมนตรีในสมัยนั้น เกี่ยวกับที่มาของสมาชิกสภาขุนนางที่จะให้ประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 300 คนเท่านั้น โดย 80 เปอร์เซ็นต์มาจากการเลือกตั้งและ 20 เปอร์เซ็นต์มาจากการแต่งตั้ง แม้จะมีความพยายามที่จะจำกัดอำนาจสภาขุนนางโดยให้มีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่ประเด็นนี้ยังเป็นที่ถกเถียงกันอยู่และอาจต้องใช้ระยะเวลาอีกหลายปี

สมาชิกสภาขุนนางลงคะแนนเสียงพระราชบัญญัติรัฐสภา ค.ศ. 1911 (ภาพจาก wikipedia)

เมื่ออ่านมาถึงตรงนี้แล้วจะเห็นภาพบางอย่างของอำนาจ ส.ว. ทั้งสองประเทศ สำหรับสหรัฐอเมริกานั้น วุฒิสมาชิกมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน รัฐธรรมนูญจึงมีการบัญญัติโดยให้วุฒิสภามีหน้าที่ในการตรวจสอบและถ่วงดุลรัฐบาล จึงไม่แปลกที่รัฐสภาแห่งสหรัฐทั้งสภาสูงและสภาล่างจะมีอำนาจทัดทานประธานาธิบดีและรัฐบาล

ในขณะที่สมาชิกสภาขุนนางของประเทศอังกฤษกลับมีอำนาจอย่างจำกัดและถูกริดรอนอำนาจลงเรื่อย ๆ มาตลอดนับร้อยปี เพราะสภาขุนนางมิได้เป็น “ตัวแทน” ของประชาชนทั้งประเทศ สภาขุนนางจึงถูกวางไว้บนหลักการว่าควรจะมีอำนาจอย่างจำกัด และควรทำหน้าที่ส่งเสริมและสนับสนุนการทำงานของสภาสามัญให้ประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นในการผ่านร่างกฎหมายต่าง ๆ

สหรัฐอเมริกามีการเลือกผู้นำรัฐบาลทางตรงจึงจำเป็นต้องมีวุฒิสภาที่มีอำนาจทัดเทียมกับสภาผู้แทนราษฎรเพื่อเสริมสร้างการทำงานให้มีประสิทธิภาพ ในขณะที่อังกฤษมีการเลือกผู้นำทางอ้อมคือผ่านการเลือกจากสมาชิกสภาสามัญอีกทีหนึ่ง สภาขุนนางของอังกฤษจึงไม่จำเป็นต้องมีอำนาจมาก เพราะมีสภาสามัญคอยถ่วงดุลกับฝ่ายบริหารอยู่แล้ว

จึงอาจกล่าวได้ว่า การล้มลุกคลุกคลานทางการเมืองมานานส่งผลส่วนหนึ่งให้ทั้งสหรัฐอเมริกาและอังกฤษหา “รูปแบบ” ที่เหมาะสมกับประเทศตนได้ แต่ก็เป็นพลวัตที่พร้อมปรับตัวไปตามสถานการณ์ของโลกที่เปลี่ยนแปลงอยู่เสมอ


อ้างอิง:

Encyclopedia Britannica.  (2019). United States Senate, from www.britannica.com/topic/Senate-United-States-government

________.  (2019). House of Lords, from www.britannica.com/topic/House-of-Lords

HISTORY.  (2018). U.S. Senate, from www.history.com/topics/us-government/history-of-the-us-senate

House of Lords.  (2019), from www.parliament.uk

United States Senate.  (2019), from www.senate.gov

บทความก่อนหน้านี้
บทความถัดไป