มอง “นิติมนตรีสภา” แนวคิดกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ลดเสียงเรียกร้องมี “รัฐสภา”?

สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ประทับภายในห้องทรงงาน กระทรวงมหาดไทย ที่ศาลาลูกขุน ในพระบรมมหาราชวัง

สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ เป็นที่รู้จักจากผลงานเชิงประวัติศาสตร์และอีกหลากหลายด้าน ผลงานทั้งพระนิพนธ์และการแสดงปาฐกถาต่างๆ ในรอบกว่า 50 ปีล้วนเป็นเครื่องบ่งชี้และหลักฐานที่สำคัญสำหรับคนรุ่นต่อมา ในบรรดาแนวคิดสำคัญของกรมพระยาดำรงราชานุภาพเรื่องหนึ่งที่น่าสนใจคือ พระดำริเรื่องนิติมนตรีสภา ในช่วงปลายรัชกาลที่ 6

สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ไม่เพียงแต่ได้รับขนานนามว่าเป็น “พระบิดาแห่งวิชาประวัติศาสตร์” แนวคิดของพระองค์ยังมีความสำคัญและมีอิทธิพลต่อการบริหารบ้านเมืองเป็นอย่างมาก แม้แต่เรื่องการปฏิรูปกฎหมายให้เป็นสมัยใหม่ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงวินิจฉัยว่าสยามควรใช้ระบบประมวลกฎหมาย (Civil Law) ขณะที่บางฝ่ายยังเสนอระบบกฎหมายประเพณี (Common Law) เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ทรงคล้อยตามแนวทางของสมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ นั่นจึงทำให้ไทยมีระบบประมวลกฎหมายมาจนถึงปัจจุบัน

ไม่เพียงแค่เหตุผลที่มาของการปฏิรูปกฎหมายจะเป็นไปเพื่อให้ตะวันตกยอมรับเท่านั้น สายชล สัตยานุรักษ์ นักวิชาการด้านประวัติศาสตร์ยังวิเคราะห์ว่า รัชกาลที่ 5 และกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงหวังจะตอบสนองต่อระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ “เนื่องจากสามารถตรากฎหมายเพื่อใช้บังคับในวิถีทางที่องค์อธิปัตย์ต้องการ…”

พระดำริของกรมพระยาดำรงราชานุภาพในภายหลังยังมีแนวคิดที่น่าสนใจอีกประการ นั่นคือในช่วงปีสุดท้ายของรัชกาลที่ 6 พ.ศ. 2468 กรมพระยาดำรงราชานุภาพทรงเสนอพระดำริใน “บันทึกความเห็นเรื่องตั้งนิติมนตรีสภา” ซึ่งสายชล บรรยายว่า กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงชี้ให้เห็นถึงช่องโหว่ในการร่างกฎหมายที่ใช้ในสมัยรัชกาลที่ 5 และรัชกาลที่ 6

สภาพที่ว่านั้นตัวอย่างมีอยู่ในสมัยรัชกาลที่ 5 กล่าวคือ รัฐมนตรีสภาทำหน้าที่ร่างกฎหมายนั้นมีสมาชิกเป็นบุคคลสำคัญ แต่ละบุคคลมีหน้าที่และราชการประจำตำแหน่งมาก ในช่วงเวลา 3 ปีกว่า ปรึกษากฎหมายเสร็จไปแค่ 12 เรื่อง สมาชิกที่เป็นเสนาบดียุคนั้นก็มีความรู้ความสามารถห่างชั้นกว่าสมาชิกอื่น จะโต้แย้งกันก็แพ้ความคิดเห็นและสำนวนเสนาบดี แถมวิธีการปรึกษาก็ยิ่งทำให้เปลืองเวลา หลังจากงดประชุมรัฐมนตรีสภาแล้ว กระบวนการตั้งกฎหมายในสมัยรัชกาลที่ 5 จึงทรงปรึกษาในเสนาบดีสภามาตลอด

ขณะที่ในสมัยรัชกาลที่ 6 ข้อสังเกตของสมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ บรรยายไว้ว่า ในสมัยรัชกาลที่ 6 นี้ไม่ได้มีประชุมเสนาบดี เป็นเสนาบดีเจ้ากระทรวงร่างกฎหมายขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย และโปรดเกล้าฯ ส่งร่างไปปรึกษาเสนาบดีต่างกระทรวง

ภายหลังจากมีกรมร่างกฎหมายแล้ว เสนาบดีเจ้ากระทรวงอื่นมักขอให้กรมร่างกฎหมายร่างขึ้นแล้วส่งไปหารือเสนาบดีกระทรวงอื่นก่อนจะส่งร่างขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย กรณีกฎหมายเร่งด่วน โปรดเกล้าฯ ให้ประกาศโดยข้ามการหารือต่างกระทรวง ซึ่งเป็นผลให้มีข้อขัดข้องบางประการตามมา อาทิ กฎหมายในกระทรวงหนึ่งมักขัดกับราชการกระทรวงอื่น

ด้วยปัญหาเหล่านี้ สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพจึงทรงเสนอพระดำริเรื่องตั้ง “นิติมนตรีสภา” ภายใต้หลัก ดังนี้

ก. ให้ปรึกษาตกลงกันก่อนว่ากฎหมายควรเป็นอย่างไร
ข. ให้ผู้เชี่ยวชาญฝ่ายกฎหมายและฝ่ายธุรการช่วยกันทำ
ค. นิติมนตรีให้มีจำนวนน้อยไว้ก่อน เมื่อปฏิบัติงานเรียบร้อยดีแล้ว ค่อยเพิ่มจำนวนก็ได้
ง. วางวิธีปรึกษาเป็นขั้นตอน คล้ายการปรึกษากฎหมายแบบตะวันตก แต่เลือกเฉพาะที่พอทำได้สะดวก
จ. คงรักษาพระบรมเดชานุภาพมิให้ลดหย่อนลงด้วยตั้งนิติมนตรี

สายชล วิเคราะห์ว่า การเสนอให้ตั้งนิติมนตรีสภานี้เป็นความพยายามให้เกิดการปรับตัว ลดกระแสเรียกร้องให้มี “ปาเลียเมนต์สำหรับกำกับรัฐบาล” กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงสรุปข้อเสนอของพระองค์ว่า

“…เห็นว่าเวลานี้ต้องการให้ออกกฎหมายแต่ที่ดีแลสดวกแก่ราชการบ้านเมืองเปนสำคัญ ไม่ใช่เวลาที่ต้องการปาเลียเมนต์สำหรับกำกับรัฐบาล จึงคิดแต่เฉพาะจะให้ดีในทางตั้งกฎหมายเปนสำคัญ…”

ข้อสังเกตส่วนตัวของนักวิชาการที่ศึกษาพระนิพนธ์ของกรมพระยาดำรงราชานุภาพมองว่า ทรงเน้นปัญหาในเชิงกลวิธีการออกกฎหมาย มากกว่าปัญหาแง่ความสัมพันธ์เชิงอำนาจ ดังเช่นหลักว่า “รักษาพระบรมเดชานุภาพมิให้ลดหย่อนลง” การแต่งตั้งผู้เป็นสมาชิกนิติมนตรีก็ทรงระบุว่า “แล้วแต่จะทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ” กรมพระยาดำรงราชานุภาพทรงเสนอว่าควรเลือกข้าราชการต่างกระทรวงซึ่งมีความสามารถกระทรวงละคน เลือกในผู้พิพากษา 2 คน กับในกรมร่างกฎหมาย 2 คน รวมแล้ว 16 คน และเมื่อเวลาผ่านไปจึงเลือกตั้งข้าราชการหรือบุคคลภายนอกเพิ่มเข้ามาตามบริบทเวลาและสถานการณ์ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ไม่ได้ทรงระบุเจาะจงชัดเจนว่าจะเลือกบุคคลภายนอกเมื่อใด

กระบวนการในนิติมนตรีสภาก็ยัง “ต้องได้รับพระราชทานพระบรมราชานุญาตก่อนจึงใช้ได้” และเมื่อตั้งกฎหมายขึ้นโดยนิติมนตรีสภาแล้ว การตั้งกฎหมายตามร่างที่นิติมนตรีสภานำเสนอ การแก้ไข หรือยกเลิก ก็ “สุดแต่พระราชดำริห์”

กล่าวได้ว่า นิติมนตรีสภาตามที่สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพทรงเสนอ แตกต่างจากสภาผู้แทนราษฎรในระบอบประชาธิปไตยอย่างมาก

เผยแพร่ในระบบออนไลน์ครั้งแรก เมื่อ 24 กรกฎาคม พ.ศ. 2562


อ้างอิง:

สายชล สัตยานุรักษ์. สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ การสร้างอัตลักษณ์ “เมืองไทย” และ “ชั้น” ของชาวสยาม. กรุงเทพฯ : มติชน, 2546

หจช. สบ.2.49/51 เอกสารส่วนพระองค์ กรมดำรงฯ เบ็ดเตล็ด บันทึกความเห็นเรื่องตั้งนิติมนตรีสภา (พ.ศ. 2468)

บทความก่อนหน้านี้
บทความถัดไป