คัดจากบทความ ปริศนากำเนิดโครงการหนองงูเห่า โดย ธงชัย โรจนกนันท์ นิตยสารศิลปวัฒนธรรม ฉบับ เมษายน 2544

---

ปริศนากำเนิดโครงการหนองงูเห่า

โครงการหนองงูเห่า หรือโครงการท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งที่สอง เป็นโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ที่กําลังได้รับความสนใจในขณะนี้ โดยเฉพาะข่าวอื้อฉาวต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการฉ้อราษฎร์บังหลวงอย่างต่อเนื่องมาตลอด จนอาจกล่าวได้ว่าโครงการนี้เป็นโครงการที่ประสบปัญหามากที่สุดเท่าที่เคยปรากฏในประวัติศาสตร์ของประเทศไทย และเป็นโครงการที่ยืดเยื้อยาวนานเป็นอันดับสองรองจากโครงการขุดคลองกระทางภาคใต้

ท่ามกลางบทวิจารณ์อย่างรุนแรงถึงความไม่โปร่งใสและเล่ห์เหลี่ยมกลโกงทุกรูปแบบที่หนังสือพิมพ์หลายฉบับ และองค์กรวิชาชีพพยายามขุดคุ้ย ควบคู่กับข้อโต้แย้งและการปฏิเสธของฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ในขณะเดียวกันเรื่องราวในอดีตของโครงการหนองงูเห่ากลับมีการกล่าวถึงไม่มากนัก

บทความนี้จึงพยายามย้อนรอยกลับไปวิเคราะห์ต้นกําเนิดของโครงการนี้ ด้วยการตั้งคําถามแรกว่าเกิดอะไรขึ้นเมื่อ 40 ปีที่แล้ว

เอกสารและสิ่งพิมพ์ต่าง ๆ ที่กล่าว ถึงต้นกําเนิดของโครงการหนองงูเห่า มักอ้างถึง Litchfield Whiting Bowne and Associates ซึ่งเป็นบริษัทที่ปรึกษาชาวอเมริกันที่ได้รับการว่าจ้างให้ศึกษา และวางผังเมืองกรุงเทพฯ-ธนบุรี จนแล้วเสร็จในเดือนสิงหาคม 2503 โดยระบุว่าบริษัทที่ปรึกษานี้แนะนําให้แยกกิจการบินพาณิชย์ออกจากสนามบินทหาร ซึ่งในขณะนั้นรวมกันอยู่ที่ดอนเมือง และเสนอแนะพื้นที่ที่เหมาะสมทางทิศตะวันออกของกรุงเทพฯ เป็นสถานที่ก่อสร้างท่าอากาศยานสากลแห่งใหม่

นับตั้งแต่นั้นมาเรื่องราวและความสนใจเกือบทั้งหมดมุ่งไปที่บริเวณหนองน้ำขนาดใหญ่ที่ชื่อ หนองงูเห่า ในเขตจังหวัดสมุทรปราการ โดยยังไม่มีผู้ใดศึกษาวิเคราะห์เรื่องราวที่เกิดขึ้นในช่วงเวลานั้นถึงเหตุผลที่แท้จริง ว่าอะไรคือสาเหตุเบื้องหลังของการถือกําเนิดโครงการนี้ ความสําคัญของการผังเมืองจึงดูเหมือนว่าเป็นเพียงแค่การเปิดตัวโครงการใหญ่นี้เท่านั้นเอง

ความช่วยเหลือและคําแนะนําของที่ปรึกษาชาวอเมริกันทางด้านผังเมืองในสมัยนั้นเป็นเพียงโครงการหนึ่งในหลายพันโครงการที่รัฐบาลสหรัฐอเมริกาให้ความช่วยเหลือแบบให้เปล่าแก่ประเทศไทย ข้อสังเกตหนึ่งที่น่าสนใจได้แก่ บทบาทของที่ปรึกษาชาวอเมริกันที่โดดเด่นมากในประเทศไทย จนกล่าวกันว่า ทศวรรษที่ 1960 เป็นยุคทองของที่ปรึกษาชาวอเมริกันจํานวนมากที่เข้ามาทํางานและให้คําแนะนําด้านเทคนิค ฝึกอบรมและให้ความรู้ด้านต่าง ๆ ครอบคลุมเกือบทุกสาขา จนมีอิทธิพลต่อรากฐานการพัฒนาประเทศมาอย่างยาวนาน คําแนะนําบางเรื่องมีผลต่อโครงการของรัฐบาลมาก

คําถามหนึ่งคือ ที่ปรึกษาชาวอเมริกันเหล่านี้เข้ามาในประเทศไทยอย่างไร และทําอะไรกันบ้างในสมัยนั้น

การวิเคราะห์ประวัติศาสตร์ (Historical Analysis) ในช่วงเวลานี้จึงมีความสําคัญและควรศึกษาสถานการณ์รอบด้านอย่างละเอียด

หากมองภาพในอดีตย้อนกลับไปยังสมัยสงครามโลกครั้งที่ 2 (ค.ศ. 1937-1945) เพิ่งสิ้นสุดลงใหม่ ๆ รัฐบาลสหรัฐอเมริกามิได้ให้ความสําคัญกับคาบสมุทรอินโดจีนมากนัก ซึ่งเป็นช่วงที่เหตุการณ์ทางการเมืองในประเทศไทยกําลังสับสนวุ่นวาย แก่งแย่งอํานาจระหว่างกลุ่มต่าง ๆ เกิดรัฐประหารบ่อยครั้ง นอกจากบุญคุณที่ช่วยให้ประเทศไทยรอดพ้นจากการเป็นผู้แพ้สงคราม ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศทั้งสองโดยทั่วไปยังไม่โดดเด่น รัฐบาลสหรัฐอเมริกาเริ่มให้ความช่วยเหลือทางด้านเศรษฐกิจและการทหารแก่ประเทศไทยเป็นครั้งแรกในปี 1946 หรือ พ.ศ. 2489 แต่ยังเป็นโครงการขนาดเล็กและงบประมาณไม่มากนัก ส่วนมากเป็นโครงการที่เกี่ยวกับการศึกษาและการเกษตร

หลังจากพรรคคอมมิวนิสต์ในประเทศจีนได้รับชัยชนะ ในเดือนตุลาคม ปี ค.ศ. 1949 และผลักดันให้จีนคณะชาติถอนไปตั้งหลักที่เกาะไต้หวัน สหรัฐอเมริกาเริ่มเห็นลัทธิคอมมิวนิสต์เป็นภัยคุกคาม เมื่อกองทัพปลดแอกประชาชนจีนเคลื่อนกองทัพประชิดประเทศเวียดนามต้นปี ค.ศ. 1950 ซึ่งยังเป็นอาณานิคมของฝรั่งเศสในขณะนั้น หน่วยสืบราชการลับของสหรัฐอเมริกา หรือ CIA (Central Intelligence Agency) เริ่มมีบทบาทในประเทศไทย หลังจากก่อตั้งในเดือนกันยายน ค.ศ. 1947 โดยมีรากฐานมาจากองค์กรเดิม คือ Office of Strategic Services หรือ OSS ที่มีบทบาทสําคัญทางด้านข่าวกรองในสมัยสงครามโลกครั้งที่ 2

วันที่ 7 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1951 CIA ได้เริ่มแผนปฏิบัติ การขนาดใหญ่ในประเทศไทยภายใต้รหัส Project Paper โดยหน่วยงานของตนในรูปบริษัทเอกชน ชื่อ Civil Air Transport (CAT) ซึ่งต่อมากลายเป็นบริษัท Air America ที่โด่งดังในปี ค.ศ. 1959

CAT ตั้งสํานักงานในกรุงเทพฯ ย่านถนนสีลมตรงปากซอยแหล่งบันเทิงชื่อดัง และทําการขนส่งอาวุธและยุทโธปกรณ์จากคลังแสงของสหรัฐอเมริกาบนเกาะโอกินาวาในญี่ปุ่นตรงมายังกรุงเทพฯ และจากกรุงเทพฯ ไปส่งให้กับกองกําลังจีนคณะชาติของจอมพลเจียงไคเช็คที่บริเวณพรมแดนด้านเหนือของประเทศพม่า จนกระทั่งเดือนธันวาคมในปีเดียวกัน รัฐบาลกรุงปักกิ่งทําการประท้วงรัฐบาลสหรัฐอเมริกา โดยกล่าวหาว่าทําการแทรกแซงด้วยการส่งทหารและอาวุธจากไต้หวัน ผ่านประเทศไทยโดยสนามบินดอนเมืองไปยังบริเวณตอนเหนือของพม่า เพื่อทําสงครามต่อต้านรัฐบาลปักกิ่ง

และนั่นคือฉากแรกของการเริ่มปฏิบัติการลับของรัฐบาลสหรัฐอเมริกา โดยมีชื่อสนามบินดอนเมืองเข้าไปเกี่ยวข้อง [Prados 1986, 73-75].

ข้อสังเกตที่สําคัญได้แก่ ปฏิบัติการขนาดใหญ่เช่นนี้คงไม่สามารถดําเนินการได้หากรัฐบาลไทย โดยจอมพล ป. พิบูลสงคราม ไม่รู้เห็นเป็นใจยินยอมให้ CAT ใช้สนามบินดอนเมืองเป็นฐานปฏิบัติการ [Leary 1984, 127-132]. หลังจากนั้น CIA ได้ดําเนินการปฏิบัติการลับต่อไปอีกหลายครั้ง และ CAT เริ่มเที่ยวบินลําเลียงยุทธสัมภาระไปปฏิบัติการในลาวเที่ยวแรกในวันที่ 6 พฤษภาคม ค.ศ. 1953 [Prados 1986, 115].

ความวิตกกังวลของรัฐบาลสหรัฐอเมริกาต่อการขยายตัวของลัทธิคอมมิวนิสต์อย่างแท้จริงเริ่มขึ้นหลังจากกองทัพกู้ชาติเวียดนามที่ได้รับการสนับสนุนจากพรรคคอมมิวนิสต์จีนได้ชัยชนะกองทหารฝรั่งเศสที่เดียนเบียนฟู เมื่อวันที่ 7 พฤษภาคม ค.ศ. 1954 และนั่นคือจุดเปลี่ยนแปลงนโยบายครั้งสําคัญของรัฐบาลสหรัฐอเมริกาต่อภูมิภาคนี้

เดือนตุลาคม ค.ศ. 1954 นาย Edwin F. Stanton เอกอัครราชทูตสหรัฐอเมริกาประจําประเทศไทย ได้กล่าวในบทความเรื่อง Spotlight on Thailand ในวารสาร Foreign Affairs อย่างชัดเจนถึงสภาพภูมิศาสตร์ของประเทศไทยที่เหมาะสมอย่างยิ่งสําหรับสหรัฐอเมริกา และเหล่าพันธมิตรในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ที่จะใช้เป็นปราการสําคัญในการจัดระบบป้องกันภัยคุกคามเสรีภาพ [Prados 1986, 115].

บทความนี้ดูเหมือนเป็นการกล่าวนําถึงการเตรียมตัวของสหรัฐอเมริกาที่จะเข้ามามีบทบาททางทหารในประเทศไทย เพราะหลังจากนั้นเพียง 4 เดือน นั่นคือในเดือนกุมภาพันธ์ ค.ศ. 1955 หน่วยงานทางทหารของสหรัฐอเมริกาได้จัดประชุมว่าด้วยการบังคับบัญชาในภาคพื้นแปซิฟิก และได้ตัดสินใจสรุปกําหนดให้ประเทศไทยเป็นพื้นที่ที่เหมาะสมที่สุดสําหรับปฏิบัติการต่อต้านลัทธิคอมมิวนิสต์ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ [Furtrell 1981, 29-48]

ในปีเดียวกันนั้นเอง หน่วยงานของสหรัฐอเมริกาในประเทศไทยในนามของ The United States Operations Mission to Thailand หรือที่รู้จักและเรียกกันทั่วไปว่า ยูซ่อม (USOM) เร่งโครงการพัฒนาอย่างขนานใหญ่ โครงการสําคัญระหว่างปี ค.ศ. 1954-1959 คือ การก่อสร้างถนนมิตรภาพ เชื่อมจังหวัดสระบุรีกับนครราชสีมา ถนนสายพิษณุโลก-หล่มสัก และการก่อสร้างทางรถไฟจากอุดรธานีถึงหนองคายระหว่างปี ค.ศ. 1955-1960

USOM เริ่มโครงการพัฒนาระบบคมนาคมขนส่งทางอากาศระยะที่ 1 ซึ่งเป็นโครงการระยะยาว 10 ปี ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1955-1965 ทําการพัฒนาและปรับปรุงสนามบินดอนเมืองและสนามบินอื่น ๆ อีก 13 แห่งทั่วประเทศอย่างเร่งรีบ นับเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ที่สุดของการขนส่งทางอากาศของประเทศไทย ด้วยงบประมาณช่วยเหลืออย่างมหาศาล ในขณะที่ปฏิบัติการลับในลาวยังคงดําเนินต่อไป ราวกลางปี ค.ศ. 1960 Air America มีเครื่องบินลําเลียง C-46, C-47 ประจําการที่ดอนเมือง 15 ลํา [Prados 1986, 269]

เดือนเมษายน 1961 หอบังคับการบินสร้างใหม่ที่สนามบินดอนเมืองแล้วเสร็จ นับเป็นหอบังคับการบินที่ทันสมัยที่สุดในภูมิภาคในขณะนั้น พร้อมกับการประจําการของ RF-101 เครื่องบินขับไล่สกัดกันและสอดแนมฝูงแรกของสหรัฐอเมริกาที่ดอนเมืองในเดือนเมษายนนั้นเอง และการประจําการของ F-100 Supersabre ที่สนามบินตาคลีในช่วงเวลาเดียวกัน [Furtrell 1981, 279-280; Randolph 1986, 52] ซึ่งสนามบินตาคลีแห่งนี้ กลายเป็นฐานปฏิบัติการขนาดใหญ่ของ CIA ในปี 1963 และดําเนินแผนการลับสุดยอด โดยมีเครื่องบินจารกรรม U-2 และ SR-71 ใช้สนามบินนี้เป็นฐานปฏิบัติการ [Prados 1986, 272-276]

ด้วยเหตุที่สถานการณ์ในลาวและในเวียดนามกําลังผันผวนตามกระแสขัดแย้งทางการเมือง ราวเดือนกุมภาพันธ์ 1960 หรือ พ.ศ. 2503 สนามบินตาคลี อุดรธานี อุบลราชธานี นครราชสีมา และเชียงใหม่แล้วเสร็จ พร้อมใช้งาน ต่อมาในเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 1963 เริ่มงานก่อสร้างปรับปรุงสนามบินนครพนม ในขณะที่สนามบินสร้างใหม่อีก 3 แห่ง คือ อู่ตะเภา กําแพงแสน และน้ำพอง เร่งรัดการก่อสร้างระหว่างปี 1963-1968 และสนามบินเหล่านี้ 8 แห่ง ต่อมาได้กลาย เป็นฐานทัพอากาศสหรัฐอเมริกาที่สําคัญในระหว่างสงครามเวียดนาม จนถึงปี ค.ศ. 1975

ขณะเดียวกัน USOM ได้เริ่มพัฒนาระบบโครงข่ายระบบสื่อสารมาตั้งแต่ปี 1950 จนสามารถใช้การได้สมบูรณ์ในปี 1963 พร้อมกับการปรับปรุงโรงพยาบาลทหารระหว่างปี 1955-1960 คลังน้ำมันเชื้อเพลิงและระบบส่งกําลังบํารุงทางทหาร ระหว่างปี 1955-1961 โครงการเหล่านี้ได้รับการสนับสนุนทางด้านงบประมาณโดย USOM แต่ดําเนินงานและจัดการโดย The Joint U.S. Military Advisory Group หรือที่เรียกขานกันว่า JUSMAG

โครงการเหล่านี้ดูเหมือนสอดคล้องกันอย่างดียิ่ง โดยเฉพาะระยะเวลาที่ดําเนินการ โครงข่ายถนนภายในประเทศเชื่อมโยงอย่างเป็นระบบตั้งแต่ปี ค.ศ. 1955 ถึง 1960 และถนนสายหลักได้กลายเป็นเส้นทางยุทธศาสตร์ติดต่อระหว่างฐานทัพและหน่วยงานทางทหารของสหรัฐอเมริกาในประเทศไทย เหตุผลที่กล่าวอ้างถึงในขณะนั้นคือ เพื่อประโยชน์ในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทย แต่เหตุผลที่แท้จริงที่วิเคราะห์ต่อมาภายหลังคือ การอํานวยประโยชน์ทางด้านการทหารของสหรัฐอเมริกามุ่งตรงไปยังชาย แดนลาวเป็นหลักมากกว่า [Randolph 1986, 22-24]

หากพิจารณาสถานการณ์ต่าง ๆ ในขณะนั้น อาจเข้าใจได้ว่าทําไมรัฐบาลสหรัฐอเมริกาโดยหน่วยงานต่าง ๆ จึงจําเป็นต้องเร่งพัฒนาระบบขนส่งทั้งทางบกและทางอากาศในประเทศไทย เนื่องจากเหตุผลทางทหารและนโยบายทางการเมืองที่ดูเหมือนเอื้อประโยชน์ทั้งฝ่ายไทยและสหรัฐอเมริกา คําถามที่ตีกรอบแคบลงมาได้แก่ สนามบินดอนเมืองนั้นมีความสําคัญเพียงไร และมีเหตุจําเป็นหรือไม่ที่ต้องสร้างสนามบินใหม่ที่หนองงูเห่าแยกออกจากสนามบินทหารในขณะนั้น

นอกจากโครงการพัฒนาด้านสิ่งก่อสร้างมากมายในขณะนั้น หน่วยงานของสหรัฐอเมริกาทั้ง USOM และหน่วยงานที่สําคัญมากอีกหน่วยหนึ่งคือ The United States Agency for International Development หรือ USAID ได้สนับสนุนการจัดทํารายงานการศึกษาที่เกี่ยวกับการพัฒนาในประเทศไทยอีกมากมาย ซึ่งรายงานหลายฉบับมีสาระที่เป็นประโยชน์และน่าสนใจ ตัวอย่างเช่น การลงทุนพัฒนาธุรกิจและอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดเล็ก ที่ปัจจุบันกลายเป็น Small and Medium Enterprises ซึ่งได้กลายเป็นประเด็นหาเสียงยามเศรษฐกิจตกต่ำในขณะนี้ในชื่อของ SME แต่น่าเสียดายที่ยังไม่มีผู้ใดศึกษาว่าทําไมความคิดนี้จึงถูกละเลยเป็นเวลาเกือบ 40 ปี

รายงานการศึกษาในสมัยนั้นที่เกี่ยวข้องกับโครงการหนองงูเห่าและมีความสําคัญมากที่สุด คือ รายงานการศึกษาและประเมินความต้องการเพื่อการพัฒนาระบบคมนาคมขนส่งในประเทศไทย

ด้วยการสนับสนุนทางด้านงบประมาณจาก USAID บริษัท Transportation Consultants Inc. ตั้งสํานักงานอยู่ที่ 1025 Connecticut Avenue, Washington D.C. ได้ลงนามในสัญญาเลขที่ ICA-T-276, PIO/T 93-39-181-3-70351 จัดทํารายงานการศึกษาเรื่อง A Comprehensive Evaluation of Thailand’s Transportation System Requirements และได้จัดส่งรายงานฉบับสมบูรณ์ให้กับกระทรวงคมนาคม ลงวันที่ 1 กรกฎาคม 1959 หรือ พ.ศ. 2502 ครอบคลุมผลการศึกษาสํารวจและวิเคราะห์ระบบคมนาคมขนส่งทางบก ทางน้ำ และทางอากาศ ทั่วทั้งประเทศไทยอย่างละเอียด รายงานฉบับนี้อาจเป็นการศึกษาฉบับแรกในประเทศไทยที่พิจารณาระบบคมนาคมขนส่งทั้งหมดพร้อมกัน เพื่อกําหนดแนวทางการพัฒนาที่ประสานกัน อย่างเป็นเหตุเป็นผลมากที่สุดฉบับหนึ่ง

บทนําในรายงานฉบับนี้ กล่าวเน้นถึงความคุ้มค่าในการลงทุนพัฒนาระบบคมนาคมขนส่งที่มีประสิทธิ ภาพสูงสุด โดยคํานึงความจําเป็นและความต้องการทางทหารที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงของประเทศ สําเนาของรายงานฉบับนี้ถูกจัดส่งให้หน่วยงานทางราชการที่เกี่ยวข้องทั้งฝ่ายไทยและสหรัฐอเมริกา ผู้ที่สนับสนุนให้ข้อมูลและร่วมเสนอแนะความเห็นทั้งสองฝ่ายมีมากกว่า 30 หน่วยงาน รวมทั้งบริษัท Litchfield Whiting Panero Associations ซึ่งต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นบริษัท Litchfield Whiting Bowne & Associates ดังนั้นคงมิอาจปฏิเสธได้ว่าบริษัทที่ปรึกษาอเมริกันที่จัดทําผังเมืองกรุงเทพฯ-ธนบุรี ไม่รับทราบรายงานการศึกษาเรื่องระบบคมนาคมขนส่งฉบับนี้

สาระสําคัญที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาระบบคมนาคมขนส่งทางอากาศที่รายงานฉบับนี้สรุปข้อเสนอแนะไว้ 2 ประการ คือ การพัฒนาการบินระหว่างประเทศให้สัมพันธ์กับเศรษฐกิจของไทย และการรวมระบบการคมนาคมขนส่งทางอากาศระหว่างการบินทหารและการบินพลเรือน [Consultant 1959, 97]

การสํารวจและศึกษาวิเคราะห์ของคณะผู้เชี่ยวชาญคณะนี้ดําเนินการในปี 1958 หรือ พ.ศ. 2501 ด้วยการสํารวจเส้นทางถนน รถไฟ แม่น้ำ และสนามบินทุกแห่งในประเทศไทยอย่างละเอียด ผลการศึกษาสามารถอธิบายถึงเหตุผลว่าทําไมจึงสรุปข้อเสนอแนะไว้ 2 ประการดังกล่าว

ในสมัยนั้นเริ่มเกิดการเปลี่ยนแปลงการให้บริการผู้โดยสารทางอากาศที่เดินทางระหว่างประเทศ ซึ่งแต่เดิมเป็นเครื่องบินที่ใช้เครื่องยนต์ใบพัด และใช้ทางขับขึ้นลง (Runway) ระยะสั้นเพียง 1,000-1,500 เมตร มาเป็นเครื่องบินไอพ่นที่สะดวกรวดเร็วและจุผู้โดยสารได้มากขึ้นแต่ใช้ทางขับขึ้นลงยาวมาก สนามบินหลายแห่งทั่วโลกจึงตื่นตัวและเตรียมรับการเปลี่ยนแปลงนี้

คณะผู้เชี่ยวชาญอธิบายไว้ในรายงานว่า การเร่งพัฒนาสนามบินให้ได้มาตรฐานรองรับเครื่องบินโดยสารไอพ่นนั้นสามารถส่งเสริมการท่องเที่ยวแก่ประเทศไทยได้เป็นอย่างดี รายงานฉบับนี้แจงจํานวนนักท่องเที่ยวชาวต่างชาติที่เข้ามาในประเทศไทยในปี 1956 หรือ พ.ศ. 2499 ว่ามีจํานวนทั้งสิ้น 40,207 คน และเป็นนักท่องเที่ยวที่เดินทางโดยเครื่องบินมากกว่า 39,000 คน การท่องเที่ยวนี้เองจะก่อให้เกิดธุรกิจต่อเนื่องทําให้สามารถหารายได้เข้าประเทศเป็นจํานวนมหาศาล โดยยกตัวอย่างเกาะฮาวายในขณะนั้น

แต่สภาพของสนามบินต่าง ๆ ในประเทศไทยในขณะนั้นยังล้าหลังมาก นอกจากสนามบินดอนเมือง มีเพียงสนามบินเชียงใหม่ พิษณุโลก และสงขลาเท่านั้นที่ทางขับขึ้น-ลง (Runway) ลาดยาง Asphalt นอกนั้นเป็นทางลูกรังบดอัดและมีความยาวของ Runway เฉลี่ย 800-1,200 เมตร ไม่สามารถรับเครื่องบินไอพ่นได้ หลายแห่งมีเพียงอาคารไม้ชั้นเดียวหลังคาสังกะสี และบางแห่งเป็นแค่เพิ่งไม้หลังคามุงจาก อยู่ในสภาพทรุดโทรม

ข้อเสนอแนะในรายละเอียดลําดับแรกจึงระบุว่า สนามบินดอนเมืองต้องปรับปรุงให้สามารถรองรับเครื่องบินไอพ่นตามมาตรฐานของ International Civil Aviation Organization (ICAO) ข้อเสนอแนะต่อมาได้แก่ การจัดหาและพัฒนาสนามบินสํารองแห่งที่สองสําหรับกรณีฉุกเฉิน และได้เสนอแนะให้เลือกสนามบินโคราชเป็นลําดับแรก และสนามบินตาคลีเป็นทางเผื่อเลือก เนื่องจากพิจารณาถึงความสะดวกและความพร้อมด้านต่าง ๆ ประกอบ เช่น ถนน ทางรถไฟ และโรงพยาบาล ตามข้อบังคับของ ICAO

อย่างไรก็ตาม ผู้เชี่ยวชาญได้กล่าวเน้นการพัฒนาปรับปรุงสนามบินดอนเมืองมากที่สุด ด้วยการอธิบายถึงเหตุผลประกอบสนับสนุนอีกหลายประเด็น เช่น โครงการก่อสร้างถนน 4 ช่องจราจร จากดอนเมืองเข้าสู่กรุงเทพฯ ที่ USOM กําลังก่อสร้าง และจะแล้วเสร็จในปี 1962 หรือ พ.ศ. 2505 ซึ่งจะอํานวยความสะดวกแก่ผู้โดยสารที่เดินทางเข้าสู่ตัวเมืองได้อย่างสะดวก ปลอดภัย และถนนสายนี้คือถนนวิภาวดีรังสิตในปัจจุบันนั่นเอง

ข้อเสนอแนะรวม 17 เรื่องในบทสรุปที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาและปรับปรุงสนามบิน กล่าวเน้นถึงประโยชน์สูงสุดของการใช้สนามบินทหารร่วมกับการบินพาณิชย์ ทั้งอุปกรณ์ทางเทคโนโลยี บุคลากรทางด้านการบินและศูนย์ซ่อมบํารุงเครื่องบินที่ USOM กําลังมีโครงการก่อสร้างที่ดอนเมือง และย้ำว่า ประเทศไทยยังไม่จําเป็นต้องสร้างสนามบินพาณิชย์แห่งใหม่ พร้อมกับแนะนําการปรับปรุงเส้นทางบินและยกเลิกสนามบินเดิมที่อยู่ใกล้กันเกินไปจนไม่คุ้มค่ากับการบํารุงรักษาและให้บริการ [Consultant 1959, 97-112]

รายงานฉบับนี้แล้วเสร็จในเดือนกรกฎาคม 2502 เป็นช่วงเวลาที่บริษัท Litchfield Whiting Bowne & Associates เริ่มทยอยจัดส่งรายงานการศึกษาวิเคราะห์และวางผังเมืองกรุงเทพฯ-ธนบุรี เรื่องที่น่าสงสัยและควรตั้งคําถามว่า ทําไมหลังจากนั้นไม่นานบริษัท Litchfield Whiting Bowne & Associates กลับเสนอแนะตรงกันข้ามให้แยกสนามบินพาณิชย์ออกจากสนามบินทหารที่ดอนเมือง คําถามสําคัญต่อมาคือข้อเสนอแนะใดที่มีเหตุผลน่าเชื่อถือมากที่สุด และเพราะเหตุใดรัฐบาลทหารในขณะนั้นจึงตัดสินใจเลือกสร้างสนามบินใหม่ที่หนองงูเห่า

ด้วยเหตุนี้จึงจําเป็นต้องย้อนกลับมาวิเคราะห์รายงานการศึกษาของบริษัท Litchfield Whiting Bowne & Associates ด้วยการพิจารณาเรื่องราวความเป็นมาของโครงการวางผังเมืองกรุงเทพฯ-ธนบุรี ตั้งแต่แรกเริ่ม เพื่อศึกษาวิเคราะห์ ค้นหาความจริงและตอบคําถามเหล่านี้ด้วยเหตุผลรอบด้านประกอบอย่าง ระมัดระวัง

เรื่องเดิมนั้นเริ่มขึ้นเมื่อราวต้นปี พ.ศ. 2498 หลวงมังกรพรหมโยธี ในตําแหน่งนายกเทศบาลนครกรุงเทพ ได้มีหนังสือถึงกระทรวงมหาดไทย ขอความช่วยเหลือจาก USOM ให้ดําเนินการวางผังเมืองเทศบาลนครกรุงเทพ และได้รับการอนุมัติให้ติดต่อประสานงานได้โดยตรง

จนกระทั่งเดือนมิถุนายน พ.ศ. 2500 USOM ในนามของผู้แทนฝ่ายรัฐบาลสหรัฐอเมริกา กระทรวงมหาดไทยในนามของผู้แทนเทศบาลนครกรุงเทพ และกรมวิเทศสหการในนามของรัฐบาลไทยได้บรรลุข้อตกลง ที่จะดําเนินการวางผังเมืองเทศบาลนครกรุงเทพ และเทศบาลนครธนบุรี โดยรัฐบาลสหรัฐอเมริกา เป็นผู้รับผิดชอบออกค่าใช้จ่ายในการวางผัง

ต่อมาในวันที่ 16 ธันวาคม พ.ศ. 2500 ได้มีการลงนามสัญญาว่าจ้างบริษัท Litchfield Whiting Panero & Associates กับเอกอัครราชทูตไทย ณ กรุงวอชิงตัน คณะที่ปรึกษาอเมริกันด้านผังเมืองได้เดินทางมาถึงประเทศไทยในเดือนมีนาคม 1958 หรือ พ.ศ. 2501 และได้เริ่มงานโดยทันที

Dr. Larry Sternstein อดีตที่ปรึกษาเทศบาลนครกรุงเทพในสมัยนั้น ได้กล่าวไว้ในหนังสือ Portrait of Bangkok จัดพิมพ์ขึ้นโดยกรุงเทพมหานคร ในโอกาสฉลองกรุงรัตนโกสินทร์ครบ 200 ปี เมื่อ พ.ศ. 2525 และในหนังสืออีกหลายเล่ม ประการสําคัญการที่มีโอกาสสนทนาเมื่อ ครั้ง Dr.Larry Sternstein ยังมีชีวิตอยู่ ทําให้ได้ข้อมูลและมุมมองการทํางานของบริษัทที่ปรึกษาอเมริกันทางด้านผังเมืองที่แตกต่างกันออกไป

เมื่อบริษัทที่ปรึกษาอเมริกันมาถึงประเทศไทยเพื่อเริ่มงานด้านผังเมืองนั้น ปัญหาใหญ่ที่เป็นอุปสรรคแรกคือ คณะที่ปรึกษาอเมริกันพบว่าไม่มีข้อมูลอะไรเลยที่จะใช้เริ่มต้นทํางาน ปัญหานี้ทางบริษัท Litchfield เองได้รายงานไว้ในเอกสารฉบับ เดือนมีนาคม 1960 หรือปี พ.ศ. 2503 ว่า สิ่งที่คณะที่ปรึกษาอเมริกันต้องการมากที่สุดเป็นลําดับแรกคือ แผนที่พื้นฐาน (Base Map) เพราะแผนที่เดิมที่ฝ่ายไทยมีอยู่ใช้งานไม่ได้ แผนที่ที่มีอยู่ในขณะนั้น หน่วยราชการของไทยต่างทําขึ้นมาใช้งานกันเอง มีหลายมาตราส่วนและมีความคลาดเคลื่อนอยู่มาก แผนที่กรุงเทพฯ ที่น่าเชื่อถือมากที่สุดจัดทําโดยกรมตํารวจในปี 1957 หรือปี พ.ศ. 2500 มาตราส่วน 1 : 10,000 แต่นํามาใช้ในงานวางผังไม่ได้ 

หลังจากสอบถามหน่วยงานทางทหารของสหรัฐอเมริกาจึงทราบว่า กองทัพเรือสหรัฐอเมริกาเคยถ่ายภาพทางอากาศเหนือ กรุงเทพฯ ในปี 1957 มาตราส่วน 1 : 10,000 และทราบว่ากองพันทหารช่างที่ 29 ของกองทัพบกสหรัฐซึ่งประจําการอยู่ที่กรุงโตเกียว สามารถแปลภาพถ่ายทางอากาศเป็นแผนที่ใช้งานได้จึงเร่งดําเนินการ ทว่าการจัดส่งล่าช้าจนล่วงมาถึงเดือนธันวาคม 1958 แต่ยังขาดเส้นชันความสูง (Contour Line) สําหรับใช้วางผังระบบป้องกันน้ำท่วม ทําให้ต้องจัดทําภาพถ่ายทางอากาศอีกครั้ง ด้วยมาตราส่วน 1 : 4,000 และจัดส่งไปนคร Los Angeles เพื่อจัดทําแผนที่รายละเอียดเส้นชั้นความสูง ระยะห่างระหว่างชั้น 1 ฟุต ซึ่งแล้วเสร็จราวต้นปี 1959 หรือปี พ.ศ. 2502

ความยากลําบากประการต่อมาได้แก่ การจัดทํารายละเอียดลงในแผนที่เพื่อใช้สํารวจและศึกษาวิเคราะห์ เริ่มตั้งแต่เขตปกครอง เขตเทศบาล นามศัพท์และความคลาดเคลื่อนต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นเมื่อทําการสํารวจภาคสนาม เช่น พื้นที่เขตเทศบาลนครธนบุรี ขาดหายไป 7 ตารางกิโลเมตร ในขณะที่พื้นที่เขตเทศบาลนครกรุงเทพเพิ่มขึ้น 6 ตารางกิโลเมตร

Dr. Larry Sternstein กล่าวว่า บริษัท Litchfield ใช้เวลาส่วนใหญ่ในการจัดเตรียมแผนที่และเก็บข้อมูลมากเกินไป ทําให้งานวิเคราะห์และการกําหนดแนวความคิดในการวางผังมีสาระน้อย เรื่องสําคัญได้แก่การเร่งรัดจัดทําผลการศึกษาให้แล้วเสร็จตามกําหนดสัญญาว่าจ้างที่กําลังจะสิ้นสุดลงในเดือนสิงหาคม 1960 หรือ พ.ศ. 2503 ทําให้ไม่มีโอกาสใช้ข้อมูลสําคัญด้านประชากรที่สํานักงานสถิติกําลังสํารวจอยู่ในขณะนั้น คําถามที่น่าสนใจคือ ภายใต้เงื่อนไขเหล่านี้ บริษัท Litchfield Whiting Bowne & Associates มีเวลาทําการศึกษาวิเคราะห์เรื่องสนามบินอย่างจริงจังแค่ไหน เอกสารที่ค้นพบภายหลังอาจช่วยให้เข้าใจเรื่องราวเหล่านี้ได้ดีขึ้น

ในเดือนตุลาคม 1972 หรือ พ.ศ. 2515 USOM ได้จัด ทําทะเบียนรวบรวมรายชื่อและบทคัดย่อของรายงานการศึกษาทั้งหมดที่หน่วยงานของสหรัฐอเมริกาให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศไทย ย้อนกลับไปถึงปี 1957 ซึ่งเป็นการปรับปรุงทะเบียนเดิมที่ทําไว้เมื่อเดือนธันวาคม 1967 จากการตรวจสอบทะเบียนทั้งสองครั้งพบการส่งมอบรายงานการศึกษาของบริษัท Litchfield Whiting Bowne & Associates ดังตารางที่แสดงไว้

เมื่อพิจารณารายงานและเอกสารตามทะเบียนของ USOM ทั้ง 15 ฉบับ ไม่ปรากฏมีฉบับใดที่ระบุหัวข้อรายงานการศึกษาที่เกี่ยวข้องกับสนามบินเลย แต่ข้อเสนอแนะเรื่องการคมนาคมขนส่งทางอากาศปรากฏอยู่ในรายงานฉบับที่ 15 ซึ่งเป็นฉบับสุดท้ายก่อนสิ้นสุดสัญญาว่าจ้างไม่กี่วัน โดยกล่าวถึงความสําคัญของสนามบินดอนเมืองที่ควรพัฒนาเป็นศูนย์กลางการบินพาณิชย์ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ พร้อมกับแนะนําให้สร้าง Runway เพิ่มขึ้นที่สนามบินดอนเมืองและปรับปรุงขยายอาคารผู้โดยสาร ซึ่งสามารถรองรับการขยายตัวในอนาคตได้อีก 10 ปี โดยไม่ต้องลดการใช้พื้นที่ของกองทัพอากาศ อย่างไรก็ตามหากมีการเปลี่ยนแปลงครั้งสําคัญเนื่องจากการขยายตัวอย่างรวดเร็วของ การบินพาณิชย์ในอนาคต ควรพิจารณาถึงการแยกกิจการบินพาณิชย์ออกจากสนามบินทหาร และเสนอแนะให้สร้างสนามบินพาณิชย์แห่งใหม่

ประเด็นสําคัญซึ่งเป็นข้อสรุปท้ายกล่าวว่า สนามบินใหม่ยังไม่มีความจําเป็นในอนาคตอย่างน้อยอีก 20 ปี หรือจนถึงปี พ.ศ. 2523 [Litchfield 1960, 110-112]

หลักฐานและข้อมูลเมื่อ 40 ปีก่อนของผู้เชี่ยวชาญอเมริกันทั้งหมดที่นํามาวิเคราะห์ดูเหมือนไม่สอดคล้องกับการตัดสินใจของรัฐบาลทหารในขณะนั้นเลยแม้แต่น้อย เพราะหลังจากนั้นเพียงสองปี ในเดือนกันยายน 2505 รัฐบาลได้ผ่านพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินบริเวณตําบลราชาเทวะ อําเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ หรือชื่อที่เรียกกันทั่วไปว่า หนองงูเห่า เพื่อก่อสร้างท่าอากาศยานสากลแห่งใหม่

ทางฝ่ายสหรัฐอเมริกาดูเหมือนมิได้สนใจหรือให้ความสําคัญเรื่องนี้เท่าใดนัก และสงวนท่าที่ด้วยการส่งคณะผู้เชี่ยวชาญมาให้คําปรึกษาเพิ่มเติมในปี พ.ศ. 2507 ขณะเดียวกัน USOM กําลังเร่งสร้างท่าเรือน้ำลึกที่สัตหีบ สนามบินอู่ตะเภาและน้ำพองเพื่อเตรียมรับการประจําการเครื่องบินทิ้งระเบิดขนาดหนัก B-52 ทางฝ่ายรัฐบาลไทยได้ทําหนังสือขอความช่วยเหลือจาก USOM ในการสํารวจออกแบบสนามบินหนองงูเห่า

ท่าที่ของฝ่ายสหรัฐอเมริกาต่อโครงการหนองงูเห่าเริ่มชัดเจนหลังจากการอสัญกรรมของจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ ในเดือนธันวาคม พ.ศ. 2506 ราวต้นปี พ.ศ. 2511 ทางกรมวิเทศสหการจึงได้รับคําตอบจาก USOM ว่า ไม่อาจให้ความช่วยเหลือได้

นับตั้งแต่นั้นเป็นต้นมาไม่ปรากฏว่ามีหน่วยงานของสหรัฐอเมริกาเข้ามายุ่งเกี่ยวกับโครงการหนองงูเห่าอีกเลย ทั้ง ๆ ที่ USOM กําลังเริ่มโครงการพัฒนาระบบคมนาคมทางอากาศในประเทศไทยระยะที่สอง (1965-1974) ทําให้รัฐบาลไทยต้องหันไปขอความช่วยเหลือจากประเทศอื่น และประสบปัญหาวุ่นวายควบคู่กับเรื่องฉ้อราษฎร์บังหลวงมาตลอดจนกระทั่งทุกวันนี้

ข้อสังเกตชวนน่าสงสัยคือ ทําไม USOM จึงปฏิเสธให้ความช่วยเหลือ ทั้งที่ความสัมพันธ์ในสมัยรัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร กําลังดําเนินไปอย่างดี Dr. Craig Reynolds กล่าวแนะว่า คําตอบทั้งหลายอาจค้นหาได้ที่ห้องสมุดของสภาคองเกรส ณ กรุงวอชิงตัน ซึ่งอาจรวมถึงความลับอื่น ๆ ที่ถูกเก็บ ไว้นานกว่า 40 ปี

น่าเสียดายเป็นอย่างยิ่งที่บทความนี้ไม่สามารถนําเอกสารและหลักฐานต้นฉบับของฝ่ายราชการไทยในสมัยนั้นมาศึกษาวิเคราะห์เปรียบเทียบ เพื่อค้นหาคําตอบว่าทําไมรัฐบาลต้องเร่งสร้างสนามบินใหม่ และทําไมต้องเป็นที่หนองงูเห่า

เรื่องราวที่ยังเป็นปริศนาถึงต้นกําเนิดโครงการหนองงูเห่านั้น ผู้ที่รู้เรื่องดีที่สุดน่าจะเป็นจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ผู้ตัดสินใจเริ่มโครงการ และเป็นผู้สร้างตํานานโครงการพัฒนาที่อื้อฉาวมากที่สุดในประวัติศาสตร์ประเทศไทย

---

เอกสารอ้างอิง:

Consultant (1959), A Comprehensive Evaluation of Thailand’s Transportation System Requirements. Transportation Consultants, Inc. Washington D.C., USA

Furtrell, F. (1981), The United Air Force in Southeast Asia; the Advisory Years To 1965. Washington D.C., US. Government Office, 398 p

Leary, W.M. (1984), Civil Air Transport and CIA Covert Operations in Asia. Alabama, USA, The University of Alabama Press

Litchfield, (1959), Bangkok-Thonburi City Planning Project. Bangkok, Ministry of Interior, Government of Thailand

Litchfield, (1960), Greater Bangkok Plan 2533. Bangkok, Ministry of Interior, Government of Thailand

Prados, J. (1986), President’s Secret Wars; CIA and Pentagon Covert Operations from World War II through Transcam. New York, Quill William Morrow

Randolph R.S. (1986), The United States and Thailand; Alliance Dynamics, 1950-1985. Berkeley, University of California

Sternstein L. (1982), Portrait of Bangkok, Bangkok Metropolitan Administration, Bangkok

USOM (1972), Abstracts of USOM/Thailand Technical Library Document Section Publications on Public Administration.

---

เผยแพร่ออนไลน์ครั้งแรกเมื่อ 28 มีนาคม 2562