ภาษีอากร-สัมปทานป่าไม้ เครื่องมือรวมศูนย์อำนาจในล้านนา สู่กรุงเทพฯ

ซุงไม้สักที่มัดเป็นแพล่องลงมาตามแม่น้ำ (ภาพจาก "Twentieth Century Impressions of Siam")

เดิมทีล้านนามีระบบการจัดเก็บภาษีอากรของตนเองโดยที่สยามไม่เคยเข้าไปควบคุม แต่เมื่อกรุงเทพฯ ส่งข้าหลวงขึ้นไปกํากับราชการที่เมืองเชียงใหม่จําเป็นต้องใช้เงินในการทํางานต่าง ๆ ระยะแรกข้าหลวงเจรจากับเจ้าเมืองขอรายได้ 1 ใน 3 จากการเก็บภาษีอากรเมืองเชียงใหม่ เมืองลําปาง และเมืองลําพูน ส่วนที่เหลือเป็นของเจ้าเมืองนั้น ๆ แต่เมื่อสยามเริ่มวางระบบราชการอย่างจริงจังทําให้เงิน 1 ส่วน ไม่เพียงพอต่อการใช้จ่าย ในเวลานั้นรัชกาลที่ 5 มีพระราชดําริจัดตั้งภาษี 100 ชัก 3 ทั่วพระราชอาณาเขตเพื่อเพิ่มฐานะการคลัง ประกอบกับสนธิสัญญาเชียงใหม่ฉบับที่ 2 ระบุว่า

การค้าขายระหว่างคนในบังคับทั้ง 2 ฝ่ายต้องเสียภาษีตามพิกัดของคอนเวอนแมนต์ของแต่ละฝ่ายและต้องตีพิมพ์ให้ทราบทั่วกัน ดังนั้น การเรียกเก็บภาษีแต่ละประเภทรวมทั้งภาษีขาเข้า-ขาออกจึงต้องประกาศพิกัดให้ชัดเจน ทําให้บรรดาเจ้านายไม่สามารถเรียกเก็บภาษีได้ตามอําเภอใจอย่างแต่ก่อน

ในการจัดเก็บภาษีอากรแบบใหม่ กรมหมื่นพิชิตปรีชากรทรงตั้งกรมคลังและกรมนาเป็นผู้รับผิดชอบ กรมคลังมีหน้าที่รักษาเงินและทรัพย์สินสิ่งของตามบัญชีของแผ่นดิน เรียกเก็บภาษีอากรให้เต็มตามจำนวนเป็นรายปี ดูแลการใช้จ่ายเงิน ตรวจสอบบัญชีและชำระความที่เกิดจากภาษี ภาษีนาซึ่งเคยเป็นรายได้หลักของบรรดาเจ้านาย กรมหมื่นพิชิตปรีชากรทรงเปลี่ยนให้จัดเก็บตามเนื้อที่นาโดยเก็บเป็นตัวเงินแทนผลผลิต อากรค่านานี้ยกเว้นให้กับเจ้านายและขุนนางลดหลั่นกันตามฐานะ

เงินภาษีนาที่ได้จะแบ่งให้นายแคว้นหรือแก่บ้าน 1 ส่วน ซึ่งวิธีดังกล่าวคล้ายกับที่อังกฤษจัดเก็บอากรค่านาในเขตปกครองอิสระมัทราส ภาษีขาเข้า-ขาออกซึ่งมีเจ้าภาษีส่วนใหญ่เป็นชาวจีน กรมหมื่นพิชิตปรีชากรทรงเปลี่ยนให้เป็นแบบเดียวกันกับกรุงเทพฯ คือ 100 ชัก 3 ตามสัญญาเบาริ่ง จัดทำบัญชีสินค้าขาเข้า-ขาออกและสินค้า ต้องห้ามแจกจ่ายไปยังเมืองต่าง ๆ อีกทั้งจัดตั้งด่านภาษีโดยตรวจสอบบัญชีทุก ๆ เดือนและรายงานกรุงเทพฯ เป็นรายปี

การจัดเก็บภาษีแบบใหม่ได้รับการสนับสนุนจากกรุงเทพฯ แต่บรรดาเจ้านายมักไม่ปฏิบัติตาม เช่น จัดประมูลภาษีพลการโดยไม่ปรึกษาข้าหลวง การตั้งเจ้าภาษีซ้ำซ้อน เจ้านายมักยืมเงินกรมคลังไปใช้จ่ายส่วนตัวทำให้เงินขาดบัญชีและค้างส่ง กรณีการไม่จัดส่งรายได้บัญชีในเมืองลำปางและเมืองลำพูน รัชกาลที่ 5 ทรงเห็นว่าเป็นเรื่องใหญ่และแนะนำข้าหลวงว่าหากเจ้าเมืองคนใดขัดขืนให้นำตัวลงมาชำระความที่กรุงเทพฯ

ในขณะที่ราษฎรเองได้รับความเดือดร้อนจากการเก็บภาษีรูปแบบใหม่ ปรากฎในหนังสือร้องเรียนของเจ้าบุรีรัตน์เมืองเชียงใหม่ใน พ.ศ. 2432 เกี่ยวกับการเก็บภาษีหมากพลู ภาษีสุรายาฝิ่น ภาษีสุกร ภาษีนา และภาษีขาเข้า-ขาออกที่ไม่เหมาะสม ภายหลังรัชกาลที่ 5 ทรงให้สอบสวนเรื่องนี้และพบว่าพิกัดภาษีในล้านนานั้นแรงเกินกรุงเทพฯ อีกทั้งราษฎรเดือดร้อนเพราะเจ้าภาษีมากกว่าพิกัดภาษี

กรณีนี้เจ้าเชียงใหม่เสนอให้ยกเลิกภาษีทั้งหมดโดยให้ราษฎรซื้อขายกันตามกำลัง รวมทั้งเรียกร้องให้ยกเลิกเสนา 6 ตำแหน่ง ข้อเรียกร้องนี้ไม่ได้รับการตอบรับจากทางกรุงดทพฯ ทำให้เกิดปฏิกิริยาความไม่พอใจจากราษฎรในเมืองเชียงใหม่ นำโดยพระยาผาบสงครามที่ระดมคนจับอาวุธขึ้นต่อสู้เจ้าพนักงาน ในเวลาต่อมากรุงเทพฯ จึงผ่อนปรนให้มีการเก็บภาษีแบบเดิม

เมื่อพระยาทรงสุรเดชไปถึงเมืองเชียงใหม่ได้ออกตรวจคลังในแต่ละเมืองและพบว่ามีปัญหามาก เช่น เจ้านายเงินไปใช้ตามอำเภอใจ การประมูลที่ไม่เป็นธรรม การที่เจ้าเมืองคอยแต่รับค่าน้ำใจจากเจ้าภาษีที่ทำให้เกิดการทุจริต ฯลฯ ตัวอย่างเมืองเชียงใหม่ จีนเต็งเจ้าของห้างกิมเซ่งหลี มีความสนิทสนมกับเจ้าเมืองเชียงใหม่ โดยสร้างบ้านไว้ที่วังหลังราคา 1,000 ชั่งเศษ และยกให้เป็นของกำนัลเพื่อแลกกับการที่เจ้าเมืองเชียงใหม่ยกภาษีนา สุกร ยาสูบ หมาก มะพร้าว พลู โค และยาฝิ่นให้จีนเต็งทำเป็นเวลา 3 ปี

เรื่องการเก็บภาษีนี้พระยาทรงสุรเดชให้ความสำคัญมาก เพราะหลังจากที่รัชกาลที่ 5 ทรงปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินโดยสร้างระบบราชการ เพื่อตอบสนองการปกครองแบบรวมศูนย์จำเป็นต้องใช้โครงสร้างการบริหารที่ถาวร ซึ่งต้องอาศัยระบบการจัดเก็บภาษีอากรที่มั่นคง ในมณเฑลพายัพก็เช่นกัน ตราบใดที่กรุงเทพฯ ยังไม่สามารถควบคุมการจัดเก็บภาษีได้อย่างเต็มที่ โครงสร้างการบริหารราชการแบบใหม่ที่ได้พยายามวางไว้เพื่อแทนที่อำนาจท้องถิ่นของบรรดาเจ้านายจะไม่สามารถเกิดขึ้นได้

ด้านรายได้จากการป่าไม้ซึ่งเป็นรายได้หลักของบรรดาเจ้านาย ก่อนหน้าการจัดตั้งกรมป่าไม้ กรุงเทพฯ มีรายได้จากการทำไมไม่มากนัก โดยส่วนแบ่งจากค่าตอไม้ครึ่งหนึ่งคือ 5 รูปีต่อค่าตอไม้ต้นละ 10 รูปี และมีรายได้จากค่าธรรมเนียมประทับตรารถไฟฉบับละ 100 รูปี ระยะแรกแบ่งเงินเป็น 4 ส่วนให้กับเจ้าเมือง ข้าหลวงใหญ่ เจ้าพนักงานป่าไม้ และเข้าหลวง ต่อมาจึงเรียกเก็บเพิ่มเป็นรายปีแล้ว แต่ระยะเวลาในสัญญาแต่ละฉบับที่ไม่เท่ากัน อย่างไรก็ตาม เจ้านายล้านนามีรายได้ ทั้งค่าเปิดป่า ค่าให้สัมปทานป่า และค่าตอไม้รายงาน รัชกาลที่ 5 ทรงเล็งเห็นถึงรายได้ ดังกล่าวจึงมีพระราชประสงค์ดึงรายได้จากการทำไม้เข้าสู่ส่วนกลาง

ใน พ.ศ. 2439 กรุงเทพฯ เชิญบริษัททำไม้ของอังกฤษมาวางแผนจัดตั้งกรมป่าไม้และขอยืมตัว มิสเตอร์ เอช. เอ. สเลด (Mr. H. A. Slade) จากพม่ามาช่วยดูแลงานป่าไม้โดยตรงและจัดตั้งกรมป่าไม้ในเดือนกันยายน พ.ศ. 2439 เพื่อดำเนินการแก้ไขปัญหากรรมสิทธิ์ป่าไม้ อย่างไรก็ตาม ใน พ.ศ. 2440 เจ้านิเวศอุดรและพระยาหลวงจ่าแสนเมืองเชียงใหม่ยังคงละเมิดข้อบังคับ โดยทำสัญญายกป่าแม่งัดให้กับบริษัทบอมเบย์เบอร์มา พระยาทรงสุรเดชจึงถอดเจ้าเหล่านี้ออกจากตำแหน่งเพื่อให้เจ้านายอื่น ๆ เห็นเป็นตัวอย่าง

เมื่อกรุงเทพฯ เกลี้ยกล่อมให้เจ้าเมืองน่านและเมืองแพร่ยกกรรมสิทธิ์ป่าไม้ให้เป็นของรัฐบาลสำเร็จจึงพยายามเกลี้ยกล่อมเจ้าเมืองเชียงใหม่ให้ยกป่าไม้ให้เช่นกัน รัชกาลที่ 5 ทรงมอบหมายให้พระราชชายาเจ้าดารารัศมีเป็นผู้ติดต่อให้พระเจ้าอินทวิชยานนท์ทำตามความประสงค์ โดยแลกกับการยกค่าตอไม้ให้ครึ่งหนึ่ง แต่พระเจ้าอินทวิชยานนท์ไม่ยอมทำตาม ต่อมารัชกาลที่ 5 ทรงมีศุภอักษรขึ้นไปชี้แจงให้เห็นถึงข้อเสีย เช่น การเก็บค่าตอที่หละหลวม ในอนาคตข้างหน้าไม้อาจถูกฟันออกไปจนหมดและอาจเป็นเหตุให้อังกฤษกล่าวอ้างในการเข้ามายุ่งเกี่ยวได้เนื่องจาก

“…ทุกวันนี้พวกอังกฤษยังเข้ามาทำงานป่าไม้อยู่เป็นอันมาก ถ้าป่าไม้สูญเสียคนเหล่านั้นก็ย่อมจะฉิบหายด้วย เกาเวอนเมนต์อังกฤษจะหาเหตุว่าเพราะเราไม่รู้จักครอบครองบ้านเมืองของตน สมบัติพัสถานมีก็ไม่รู้จักที่จะรักษาไว้ให้ดีได้ ที่มีเหตุมาในเมืองพม่าก็เพราะที่พม่าไม่จัดการบ้านเมืองให้เรียบร้อย เห็นเป็นตัวอย่างอยู่ จึงเป็นที่น่าวิตก…”

ในเวลาต่อมาพระเจ้าอินทวิชยานนท์จึงยอมยกป่าไม้ในเมืองเชียงใหม่ให้กรมป่าไม้ดูแล การที่เจ้านายล้านนายินยอมยกป่าไม้ซึ่งเป็นรายได้สำคัญให้กับกรุงเทพฯ ทำให้บรรดาเจ้านายสูญเสียผลประโยชน์ เช่น ในเมืองแพร่หลังจากที่เจ้าพิริยเทพวงษ์โอนกรรมสิทธิ์ป่าไม้ให้กรมป่าไม้ดูแลได้เพียง 2 ปี ได้เกิดกบฏเงี้ยวเมืองแพร่ขึ้นโดยกรุงเทพฯ เชื่อว่าเจ้าพิริยเทพวงษ์มีส่วนรู้เห็นและสนับสนุนการกระทำดังกล่าว

การที่กรมป่าไม้ทำหน้าที่ดูแลการให้สัมปทานป่าไม้เพียงแห่งเดียวทำให้กรุงเทพฯ มีรายได้เพิ่มมากขึ้น ใน พ.ศ. 2439 ซึ่งเป็นปีแรกที่กรมป่าไม้ถูกจัดตั้งขึ้นมีรายได้ 333,360 บาท พ.ศ. 2443 รายได้จากการทำไม้เพิ่มเป็น 1,467,583 บาท อีก 2 ปีต่อมามีรายงานว่าการเก็บเงินค่าตอของกรุงเทพฯ เพิ่มมากกว่าที่ประมาณการไว้ จึงเบิกจ่ายเพิ่มเติมให้กับบรรดาเจ้านายรวมเป็นเงิน 426,942 รูปี จากตัวเลขส่วนต่างดังกล่าวทำให้พอประมาณผลประโยชน์ที่สูญเสียไปของบรรดาเจ้านายจากการที่กรุงเทพฯ เข้าควบคุมการให้สัมปทานป่าไม้ได้เป็นอย่างดี

ก่อนเกิดกบฏเงี้ยวเมืองแพร่ การคลังในมณฑลพายัพมีรายได้จากการเก็บภาษีอากรเพียงพอในการใช้จ่ายราชการโดยเงินรายได้ใน พ.ศ. 2443 รวม 2,188,554 บาท รายจ่าย 1,205,185 บาท แต่เมื่อเกิดกบฎเงี้ยวเมืองแพร่การคลังในมณฑลพายัพถึงกับล่ม

กระทรวงพระคลังมหาสมบัติส่งหลวงอุปนิกษิตสารบรรณไปตรวจการคลังและพบว่ามีปัญหามาก เงินเดือนข้าราชการยังคงจ่ายเป็นเงินรูปีและขาดทุนจากอัตราแลกเปลี่ยน การตั้งงบรายรับและรายจ่ายไม่สมดุลกัน ใน พ.ศ. 2445 คาดว่ามีรายรับ 2,170,249 บาท รายจ่าย 1,773,597 บาท เมื่อเกิดจลาจลไม่สามารถเก็บเงินได้ หลวงอุปนิกษิตสารบรรณเสนอให้จัดคลังมณฑลใหม่โดยจ่ายเงินเดือนข้าราชการเป็นบาทแทนรูปี รายรับรายจ่ายและภาษีอากรให้ตีเป็นเงินบาท ทั้งหมดโดยคิด 5 สลึงเท่ากับ 1 รูปี และเสนอให้ใช้เงินบาทเป็นเงินกระแสหลักในมณฑลพายัพ แต่ในขณะนั้นสยามยังไม่มีเงินบาทใช้หมุนเวียนเพียงพอ

(ภาพจาก “เปิดแผน ยึดล้านนา” สนพ.มติชน )

เมื่อมิสเตอร์ไยล์ ที่ปรึกษากระทรวงพระคลังมหาสมบัติไปตรวจราชการก็พบข้อบกพร่องนี้และแสดงความเห็นว่า การที่ราชการในมณฑลพายัพยังคงใช้สกุลเงินรูปี และใช้เงินจากกรุงเทพฯ อุดหนุนอยู่เช่นนี้ต่อไปจะลำบาก เพราะตั้งแต่เกิดกบฎเงี้ยว คลังมณฑลพายัพไม่มีเงินใช้จนต้องยืมจากบริษัทเอกชนมาใช้จ่ายราว 100,000 รูปี ทั้งนี้กระทรวงพระคลังมหาสมบัติประมาณค่าใช้จ่ายราชการในมณฑลพายัพ พ.ศ. 2446 ไว้รวมเป็นเงิน 2,580,000 บาท และคาดว่ามีรายรับรวมเป็นเงิน 1,717,221 บาท (ดังตาราง) ดังนั้นกรุงเทพฯ จึงต้องจัดส่งเงินเพิ่มเติม 762,779 บาท

เมื่อรัชกาลที่ 5 ได้รับรายงานสภาพการคลังมณฑลพายัพพระองค์ทรงตกพระทัยมาก โดยตำหนิการจัดราชการของกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงพระคลังมหาสมบัติอย่างรุนแรงว่าละเลยการทำงานและใช้เงินอย่างไม่มีประสิทธิภาพ ทรงเห็นด้วยกับมิสเตอร์ไยล์ที่ว่าไม่ควรปล่อยให้นำเงินกรุงเทพฯ ไปอุดหนุน

เดือนมกราคม พ.ศ. 2446 กรุงเทพฯ ส่งพระยามหาเทพไปตรวจสอบการคลังมณฑลพายัพ รายงานของพระยามหาเทพสรุปภาพรวมในการจัดการปกครองของกรุงเทพฯ

พระยามหาเทพเห็นว่าจากนี้ไปกรุงเทพฯ ต้องวางนโยบายให้แน่ชัดว่าจะจัดการอย่างไรกับการปกครองในมณฑลพายัพ หากจะรวมมณฑลพายัพเข้าเป็นส่วนหนึ่งในพระราชอาณาเขตต้องทำให้อำนาจทุกอย่างอยู่ในมือข้าราชการกรุงเทพฯ และให้บรรดาเจ้านายรับค่าตอบแทนเป็นรายเดือนจนกว่าจะหมดตัวผู้รับ

หรือถ้าจะให้บรรดาเจ้านายมีสิทธิ์ในการบริหารบ้านเมือง กรุงเทพฯ ต้องดึงอำนาจบางอย่างเช่นการทหารมาไว้ที่ส่วนกลางโดยแต่งตั้งให้ข้าราชการจากกรุงเทพฯ เป็นผู้ควบคุมดูแลการทำงาน และหากเจ้านายบริหารผิดพลาดด้านการคลังก็ต้องตกอยู่ในฐานะลูกหนี้ของกรุงเทพฯ มิใช่นำเงินกรุงเทพฯ ไปอุดหนุนอย่างที่เป็นอยู่

แม้ว่าคลังมณฑลพายัพจะล่มโดยกรุงเทพฯ ต้องเข้าไปอุดหนุนถึงปีละ 7 แสนบาท แต่พระยาสุรสีห์วิสิษฐศักดิ์พยายามรื้อฟื้นคลังมณฑลขึ้นใหม่ เพราะเมื่อเกิดกบฏเงี้ยวปล้นเมืองราษฎรพากันแตกตื่นอพยพหนีไปอยู่ที่อื่น การค้าและกิจการอื่น ๆ ไม่สามารถเรียกเก็บเงินภาษีอากรได้ อีกทั้งการปราบกบฏก็อาศัยราษฎรพื้นเมืองเป็นกำลังขนเสบียงและใช้งานอย่างมาก ทำให้ราษฎรไม่มีเวลาทำมาหากิน พระยาสุรสีห์วิสิษฐศักดิ์จึงเสนอให้งดเก็บเงินค่าแรงแทนเกณฑ์ในเมืองต่าง ๆ ที่ช่วยปราบกบฏเป็นเวลา 1 ปี

แต่บริเวณปิงใต้ให้เก็บเงินเต็มอัตราเนื่องจากไม่มีการเกณฑ์ราษฎรบริเวณนี้ และราษฎรส่วนใหญ่เข้าร่วมกับผู้ร้ายต่อสู้กับนายแขวง เนื่องจากการจัดเก็บรายได้ไม่สามารถทำได้ตามเป้าทำให้พระยาสุรสีห์วิสิษฐศักดิ์ต้องพยายามหารายได้และลดรายจ่ายอื่น ๆ เชื่อว่าการจัดเก็บภาษีอากรในช่วง 3-4 ปีแรกในมณฑลพายัพภายหลังกบฏเงี้ยวน่าจะค่อย ๆ ฟื้นตัวขึ้นโดยมีรายรับเพียงพอกับรายจ่ายตั้งแต่ พ.ศ. 2450 เป็นต้นมา

เห็นได้ว่าการขยายอำนาจของกรุงเทพฯ ด้วยการควบคุมภาษีอากรเพื่อนำเงิน มาสร้างระบบราชการแบบใหม่ในระยะแรกมีความประนีประนอมโดยยังคงให้สิทธิ์กับบรรดาเจ้านายเป็นผู้ดูแลการเบิกจ่ายและการคลัง รายได้จากการสัมปทานไม้เป็นรายได้สำคัญที่มีมลค่ามากจนรัชกาลที่ 5 มีพระราชดำริจัดตั้งกรมป่าไม้เพื่อแก้ปัญหากรรมสิทธิ์การเช่าที่ทำไม้และเพิ่มรายได้ให้กับส่วนกลาง โดยดึงเอาอำนาจการให้สัมปทานจากบรรดาเจ้านายมาไว้ที่กรมป่าไม้ และตั้งค่าตอบแทนให้เป็นรายปี ในขณะที่ภาษีอากรอื่น ๆ ข้าหลวงใหญ่ที่ได้รับการแต่งตั้งจากกรุงเทพฯ เป็นผู้ดูและตรวจสอบการประมูลอย่างเข้มงวด

หลัง พ.ศ. 2443 ที่มีการบังคับใช้พระราชบัญญัติเก็บเงินค่าแรงแทนเกณฑ์และอากรที่ดินโดยยกเลิกสิทธิพิเศษที่เคยให้กับบรรดาเจ้านาย เงินภาษีอากรทั้ง 2 ประเภทนี้กลายเป็นรายได้หลักของมณฑลเพื่อใช้จ่ายราชการ ฐานะทางเศรษฐกิจของเจ้านายที่เคยมีอิสระในการจัดเก็บรายได้ค่อย ๆ ถูกลดทอนลงโดยหน้าที่ในการปกครองราษฎรได้ถูกโอนมาไว้ในระบบราชการแบบใหม่ ภายใต้การควบคุมจากกรุงเทพฯ

 


เผยแพร่เนื้อหาในระบบออนไลน์ครั้งแรกเมื่อ 8 กรกฎาคม 2562

บทความก่อนหน้านี้
บทความถัดไป